Avant le déluge (1970-1979) : quand la dette belge était encore un sujet ennuyeux

Une décennie que personne ne regarde comme la matrice de tout ce qui suit. Elle l'est pourtant.

La Belgique de 1970 : un capitalisme organisé au sommet de sa forme

La dette tourne autour de 65 % du PIB, financée sur les marchés nationaux, à taux modérés, dans un climat de plein emploi. Le PIB nominal atteint 1 262 milliards de francs, soit environ 31 milliards d'euros au taux de conversion de 1998. La croissance annuelle moyenne depuis 1960 dépasse 4,5 %. Le taux d'emploi frole 62 %, l'un des plus élevés d'Europe. L'industrie représente encore 40 % de la valeur ajoutée. La sidérurgie liégeoise emploie plus de 50 000 ouvriers autour de la vallée de la Meuse. Les charbonnages, malgré leur déclin, occupent encore 50 000 mineurs, en Wallonie surtout mais aussi dans le Limbourg. Les usines Ford de Genk, ouvertes en 1964, tournent à plein régime. Le textile flamand, le chimique anversois, la Générale de Banque et sa galaxie industrielle constituent le socle d'un capitalisme organisé, à salaires élevés, à protection sociale généreuse, à indexation intégrale des rémunérations sur les prix.

Ce socle repose sur trois piliers qu'aucune institution ne consolide véritablement dans la décennie qui s'ouvre. Le premier tient aux termes de l'échange internationaux, très favorables jusqu'en 1973. Le deuxième au compromis social fordiste, qui présuppose des gains de productivité continus. Le troisième à une architecture budgétaire unitaire, qui suppose que l'État central puisse continuer à porter seul le cout des politiques industrielles régionales, alors que la fédéralisation politique s'engage. Ces trois piliers vont etre frappés simultanément, à partir de 1973. Aucune décision politique ne les renforcera.

1973 : le choc pétrolier et les dimanches sans voiture

Le 6 octobre 1973, la guerre du Kippour éclate. Les pays exportateurs de pétrole regroupés au sein de l'OPEP décident, dans la foulée, un embargo contre les alliés d'Israel. Le baril passe de 3 à 12 dollars en quelques semaines. La facture énergétique quadruple. À Bruxelles, Willy Claes, quarante-trois ans, jeune ministre socialiste des Affaires économiques dans le gouvernement Leburton, ordonne le blocage des prix. En novembre, il impose les dimanches sans voiture. Sur les autoroutes désertes, on pédale entre les bornes kilométriques. Les stations-service ferment le dimanche. La circulation en semaine est rationnée aux plaques paires et impaires. L'inflation, qui plafonnait à 5 % en 1972, grimpe à 12,7 % en 1973, puis à 16,3 % en 1974. Le chomage, quasi inexistant en 1970 (moins de 3 %), franchit les 5 % en 1975 et dépasse 8 % en 1979.

Le tournant Tindemans : socialiser les couts, privatiser les bénéfices

Trois ans plus tard, en avril 1974, Leo Tindemans succède à Leburton. Il gouvernera jusqu'en octobre 1978, à travers quatre coalitions successives. C'est sous ses gouvernements que se joue le tournant fiscal et budgétaire de la décennie. Face au choc pétrolier, deux stratégies étaient possibles. La première, keynésienne, consistait à financer par l'emprunt une politique de soutien de la demande en attendant la reprise. La seconde, redistributive, consistait à financer les restructurations industrielles par un prélèvement exceptionnel sur le capital et sur les hauts patrimoines, dans un contexte où l'inflation profitait déjà aux détenteurs de biens réels aux dépens des salariés indexés.

Tindemans choisit la première sans jamais envisager la seconde. Aucun impot exceptionnel n'est levé sur les grands actionnaires sidérurgiques. Aucune contribution n'est demandée aux holdings, notamment à la Société générale de Belgique, qui ont bénéficié pendant trente ans de la rente charbonnière et sidérurgique. Le cout social des fermetures industrielles est absorbé par le budget fédéral, via les préretraites, les indemnités de chomage, les subventions au maintien en activité.

Le drame charbonnier : une extinction à crédit

En parallèle, le drame charbonnier entre dans sa phase terminale. Il avait commencé le 30 janvier 1966, avec la fermeture violente du puits de Zwartberg, en Campine. Deux mineurs turcs, Yasar Sirin et Volkan Yaramanci, sont tués par la gendarmerie lors des affrontements. L'affaire marque durablement la mémoire ouvrière flamande et précipite le retrait progressif du charbon. Entre 1966 et 1979, la plupart des puits wallons ferment. Le Roton à Farciennes en 1969. Le charbonnage de Monceau-Fontaine en 1972. Le Marcinelle-Nord en 1973. Le Bois-du-Cazier, symbole du drame de 1956, en 1967. Zolder, dernier puits flamand, résistera jusqu'en 1984.

Le cout budgétaire de ces fermetures, réparti sur les préretraites des mineurs, les pensions anticipées, les subventions au charbon importé pour la sidérurgie et les reconversions ratées, n'a jamais été consolidé sous une étiquette budgétaire identifiable. Éric Toussaint, dans son ouvrage Le Système Dette (2017) et dans les publications du CADTM sur la dette, estime que ces couts représentent plusieurs points de PIB accumulés sur la décennie, imputés silencieusement à la dette centrale.

Les chiffres d'une décennie qui n'alarme personne

Sur cette décennie, la dette publique passe d'environ 60 à 65 % du PIB en 1970 à 74,1 % en 1980 selon les séries de la Banque nationale (1). En francs nominaux, elle triple presque en valeur, passant d'environ 780 milliards à plus de 2 200 milliards. Le solde net à financer annuel, qui mesure ce que l'État doit emprunter chaque année pour boucler ses comptes, dépasse 6 % du PIB dès 1979 selon les données publiées par Yves Delvaux dans le Courrier hebdomadaire du CRISP en 1994 (2). Il atteindra 12 % entre 1981 et 1983. La charge d'intérets, encore modérée en 1970 (moins de 2 % du PIB), franchit les 5 % en 1979 et culminera à 10,5 % du PIB au milieu des années 1980.

Pourtant, aucun acteur de la décennie n'y voit un problème structurel. Ni les gouvernements successifs, ni la Banque nationale dirigée par Cecil de Strycker puis Jean Godeaux, ni les éditorialistes de L'Echo, du Soir, de De Standaard ou du Financieel-Economische Tijd. Le mot "crise de la dette" n'existe simplement pas dans le vocabulaire public de l'époque. Ce silence n'est pas un aveuglement collectif. Il correspond à une situation technique précise, dans laquelle quatre mécanismes macroéconomiques neutralisent en temps réel les signaux d'alerte.

Les quatre verrous qui masquent tout

Premier mécanisme, l'inflation érode le stock de dette en temps réel. Sur la décennie, l'indice des prix progresse de plus de 130 %. Quand l'État emprunte à 9 % nominal et que les prix augmentent de 10 %, le rendement réel servi aux créanciers devient négatif. En clair, l'épargnant qui prete à l'État perd du pouvoir d'achat à mesure qu'il est remboursé. Thomas Piketty rappelle dans son article de 2011 "Doit-on toujours payer ses dettes ?" que l'inflation constitue historiquement le premier mécanisme par lequel les États réduisent le poids réel de leur dette, sans qu'aucune décision politique explicite ne soit prise (3). Il documente ce mécanisme sur la France de 1945-1950 (dette effacée à 60 % par l'inflation d'après-guerre), sur le Royaume-Uni de 1945-1975, sur la Belgique elle-meme en 1948-1952. Sur la décennie 1970, ce transfert silencieux fait à nouveau le travail. Les créanciers, majoritairement nationaux, subissent une perte de pouvoir d'achat qu'ils ne perçoivent pas comme telle parce qu'elle est masquée par les rendements nominaux élevés.

Deuxième mécanisme, la dette est détenue presque exclusivement par des résidents. Selon les rapports annuels de la Banque nationale de l'époque et les reconstitutions établies par le CADTM (4), moins de 5 % de la dette publique est détenue à l'étranger dans les années 1970. Les banques (Générale de Banque, Kredietbank, ASLK, BBL) détiennent à elles seules plus de 60 % du stock, en placement de leurs excédents de bilan. Les compagnies d'assurances (Assubel, Royale Belge, ING Belgium préfiguré par la BBL) suivent avec environ 20 %. Les ménages détiennent le reste, via les bons de caisse, les emprunts d'État à long terme, et les fonds communs de placement naissants. À titre de comparaison, en 2025, 53 % de la dette est détenue à l'étranger. C'est une différence de nature, pas de degré. Dans les années 1970, les intérets versés par l'État circulent dans l'économie nationale et alimentent l'épargne des ménages aisés. Il n'y a pas de sortie de devises. Il n'y a pas de "confiance des marchés internationaux" à préserver.

Troisième mécanisme, les marchés financiers internationaux ne disciplinent pas encore les États. Les mouvements de capitaux sont controlés par la loi de 1935 sur le controle des changes, qui ne sera assouplie qu'à partir de 1974 et démantelée dans les années 1980. Les agences de notation (Standard & Poor's, Moody's) ne notent pas systématiquement les dettes souveraines européennes avant le milieu des années 1980. La Belgique conserve sa note AAA, la meilleure possible, jusqu'au début des années 1990. La discipline de marché, telle que Bruno Colmant la décrit dans son livre Dettes publiques. Un piège infernal (2014) (5) comme cadre naturel de l'action des gouvernements contemporains, n'existe simplement pas comme contrainte concrète sur les gouvernements de la décennie. Ce point est structurant pour comprendre l'évolution ultérieure : la financiarisation des dettes publiques n'est pas un état naturel, c'est un cadre historiquement construit à partir des années 1980, avec la libéralisation des mouvements de capitaux voulue par l'Acte unique européen de 1986 puis par Maastricht en 1992.

Quatrième mécanisme, la Banque nationale peut consentir des avances directes au Trésor. C'est-à-dire qu'elle peut financer partiellement le déficit en créant de la monnaie centrale, dans les limites fixées par la loi et par la parité fixe avec le mark. Cette possibilité, courante dans les banques centrales européennes des années 1970 (la Banque de France, la Banque d'Italie, la Banque du Japon la pratiquent aussi), sera progressivement démantelée à partir des années 1990 par la préparation de l'euro. L'article 123 du Traité de Lisbonne, hérité de l'article 104 du Traité de Maastricht, interdit aujourd'hui explicitement à la BCE et aux banques centrales nationales tout crédit direct aux États. En 1979, cette contrainte n'existe pas. La BNB conserve une marge d'intervention monétaire directe, meme si elle en use avec parcimonie sous la doctrine de son gouverneur Cecil de Strycker.

Trois grilles pour lire la dynamique politique

Ces quatre verrous techniques masquent une dynamique politique qui, elle, s'installe pour durer. Trois économistes du dispositif analytique de cette série éclairent chacun un aspect différent de cette dynamique.

Étienne de Callatay, économiste libéral modéré, fondateur d'Orcadia Asset Management et ancien conseiller de Philippe Maystadt au cabinet du ministre des Finances, incarne l'orthodoxie budgétaire raisonnée. Dans ses chroniques régulières à L'Echo, il insiste sur un point qu'il reprend depuis vingt ans : la contrainte de solvabilité d'un État ne se joue pas au moment où elle apparait, mais des années plus tot, quand les choix budgétaires structurent la trajectoire de dette. Appliquée à la décennie 1970, cette grille désigne précisément la période 1974-1977, sous les gouvernements Tindemans, comme le moment où la trajectoire se scelle. Le refus d'un impot exceptionnel sur le capital productif, alors que l'inflation érodait déjà les patrimoines financiers mais protégeait les patrimoines immobiliers et les portefeuilles d'actions, fixe un précédent qui traversera cinquante ans de politique nationale : les couts de la désindustrialisation sont socialisés, les bénéfices de la restructuration restent privés. De Callatay ne tire pas de ce constat une conclusion de gauche, mais un diagnostic technique : ce choix engage la trajectoire de solvabilité sur une génération et rend la consolidation ultérieure d'autant plus douloureuse pour les salariés.

Estelle Cantillon, professeure à l'ULB et à Solvay, membre du Conseil supérieur des Finances et présidente sortante de l'European Economic Association, incarne le centre académique institutionnel. Sa grille, plus récente et centrée sur les politiques publiques et le fédéralisme financier, met en évidence un aspect que la première réforme de l'État de 1970-1973 a laissé en suspens. La fédéralisation politique s'est faite sans fédéralisation financière. Les communautés et régions nouvellement reconnues ont obtenu des compétences culturelles et régionales, mais l'unité budgétaire de l'État central est restée. Bruxelles fédéral continue de payer pour les politiques industrielles wallonnes (sidérurgie, charbonnages) et flamandes (textile, chantiers navals), sans que les niveaux régionaux n'assument la responsabilité budgétaire correspondante. Damien Piron, dans sa thèse de doctorat Dette publique et fédéralisme : le cas de la Belgique soutenue à l'ULiège en 2018 (6), a documenté cette contradiction en s'appuyant sur les archives de la Banque nationale et du Conseil supérieur des Finances. Il conclut que c'est de là que nait la mécanique du surendettement fédéral qui explosera après 1980, quand la charge d'intérets commencera à mordre et que les régions naissantes refuseront d'en assumer la moindre part.

Thomas Piketty éclaire un troisième aspect, décisif pour comprendre la portée politique de la décennie. Dans la Belgique de 1970-1979, la dette publique est détenue par une fraction précise de la population : les 10 % les plus aisés détiennent, selon les reconstitutions de la base WID.world qu'il co-dirige avec Lucas Chancel, Emmanuel Saez et Gabriel Zucman, environ la moitié du patrimoine financier total (7). Les intérets versés par l'État bénéficient donc structurellement à cette fraction. Mais cette redistribution ascendante est masquée par l'inflation, qui rend le rendement réel négatif. Personne ne perçoit la mécanique parce qu'elle est en pertes pour les créanciers. Quand la désinflation viendra, en 1982-1985, cette meme redistribution redeviendra positive pour les créanciers, à niveau de dette accumulé plus élevé, avec des taux réels devenus fortement positifs (jusqu'à 6-7 % réels sur la décennie 1985-1995). C'est là que la question "qui paie, qui recoit" deviendra politiquement explosive, avec des sauts d'index qui frapperont directement les salariés indexés pendant que les rentiers verront leurs rendements réels bondir.

Les angles morts documentaires

Éric Toussaint, historien économique à l'ULiège, porte-parole historique du CADTM et coordonnateur de la Commission internationale d'audit de la dette grecque en 2015, est le seul économiste du dispositif à avoir travaillé le dossier national sur cinquante ans. Il apporte la grille des angles morts documentaires. Trois couts n'apparaissent nulle part dans les comptes publics de la décennie.

La dette coloniale d'abord. Elle mérite un développement historique précis, parce qu'elle est le plus mal compris des angles morts. De 1885 à 1908, ce qui est aujourd'hui la République démocratique du Congo n'est pas une colonie de l'État belge. C'est la propriété personnelle du roi Léopold II, sous le nom d'État indépendant du Congo (EIC). Le roi y exerce un régime d'exploitation extremement violent, centré sur l'ivoire puis sur le caoutchouc, dont le rapport Casement de 1904 et la campagne internationale menée par la Congo Reform Association ont documenté les conséquences démographiques désastreuses (les estimations historiques varient entre 5 et 10 millions de morts sur trois décennies). Pour financer ses dépenses, notamment ses grands travaux à Bruxelles (l'arcade du Cinquantenaire, les serres de Laeken, le musée de Tervuren), Léopold II s'endette lourdement, en utilisant les revenus du Congo comme garantie.

Sous la pression internationale, la Belgique annexe le territoire en 1908. La Charte coloniale votée cette année-là (loi du 18 octobre 1908) prévoit que les patrimoines de la métropole et de la colonie restent juridiquement séparés. L'État reprend environ 110 millions de francs-or de dette léopoldienne, mais impose que le service futur soit assuré par les recettes coloniales. Pendant cinquante ans, le Congo sert à rembourser, sur ses propres ressources, les emprunts contractés pour son exploitation. Dans les années 1950, l'administration coloniale fait souscrire au Congo près de 120 millions de dollars d'emprunts auprès de la Banque mondiale, dont 105 millions sont dépensés en métropole sous forme d'achats de matériel et de services (8).

En 1960, à l'indépendance, la Belgique fait jouer la séparation juridique : elle transfère à la jeune République démocratique du Congo l'intégralité de la dette libellée en francs congolais (23 milliards) et 300 millions de francs sur les 510 millions de dette en devises. Le Congo, ruiné, entre dans son indépendance avec le fardeau financier des cinquante années d'exploitation coloniale. Aucune réparation n'est versée pour les crimes de la période léopoldienne ni pour les violences coloniales postérieures. Le rapport remis au Parlement en octobre 2021 par les experts de la Commission spéciale sur le passé colonial qualifie cette dette d'illégitime et laisse ouverte la question des réparations (9). En 1970, ce passif moral et financier n'apparait nulle part dans les comptes publics. La dette publique, telle qu'elle est mesurée à l'époque, est nette de toute contribution coloniale. Le Congo, devenu Zaire sous Mobutu en 1971, est désormais étranger aux comptes de la métropole. Mais une partie de la prospérité industrielle des années 1950-1970, qui sert de base à l'État social que la dette des années 1970 commence à financer, vient directement de l'exploitation coloniale. C'est un angle mort au sens strict : un cout réel, situé hors champ comptable, invisible dans le débat sur la dette.

La défense OTAN ensuite. Membre fondateur de l'Alliance atlantique depuis 1949, la Belgique consacre dans les années 1970 entre 3 et 3,5 % de son PIB à l'armée, selon les données publiées par le SIPRI (Stockholm International Peace Research Institute) (10). Soit largement plus qu'aujourd'hui en pourcentage (autour de 1,3 % en 2024). Ces dépenses sont financées par l'emprunt, dans un contexte de guerre froide considérée comme non négociable. Aucun débat public ne les met en cause. Aucun économiste de l'époque ne les analyse comme un facteur d'endettement. À l'heure où l'OTAN demande à ses membres de remonter à 3,5 % à l'horizon 2029 dans le cadre du réarmement européen post-2022, cet oubli historique mérite d'etre rappelé. La décennie 1970 avait déjà connu un effort militaire comparable, financé par l'emprunt, sans que personne n'en tire à l'époque les conséquences budgétaires.

Enfin, la dette implicite des pensions commence à se former dans cette décennie. La loi de 1967 sur les pensions, complétée en 1976, garantit à tous les salariés du secteur privé une pension liée aux revenus d'activité. Le régime des fonctionnaires, plus généreux, engage l'État sur plusieurs décennies. Le Comité d'étude sur le vieillissement, créé bien plus tard, estimera dans ses rapports annuels du XXIe siècle que la dette implicite des pensions représente entre trois et cinq fois la dette officielle, selon la méthodologie utilisée. En 1970, cet engagement démographique de long terme n'est jamais chiffré. Il ne le sera qu'à partir des années 2000.

1979 : les verrous sautent

Le 13 mars 1979, la Belgique entre dans le Système monétaire européen. Le franc est arrimé au mark allemand, avec une marge de fluctuation de plus ou moins 2,25 % autour du taux central. Cette décision, présentée par le gouvernement Vanden Boeynants II comme un simple ajustement technique du régime de change, transfère de facto la politique monétaire à la Bundesbank. Il n'y a pas de débat parlementaire substantiel sur cette adhésion. Sept mois plus tard, le 6 octobre 1979, Paul Volcker prend la tete de la Réserve fédérale américaine et fait passer les taux directeurs américains à 20 % en trois ans pour casser l'inflation aux États-Unis. La Bundesbank, dont le mandat historique est la stabilité des prix, suit sans hésiter. Le taux d'escompte allemand passe de 3 % en 1978 à 7,5 % en 1980. La Belgique doit suivre, sous peine de voir son franc décrocher du mark et de subir une crise de change. Les taux nominaux montent à 12-13 % au tournant de la décennie. L'inflation qui érodait la dette disparait en trois ans. Les créanciers retrouvent des rendements réels positifs. Les quatre verrous techniques sautent presque simultanément.

Sur cette décennie, la Belgique est passée d'un ratio d'endettement stable autour de 60-65 % à 74,1 % en 1980. Ce n'est pas encore la crise. Mais c'est le moment où les décisions structurelles qui rendront la crise inévitable ont été prises. Refus de la fédéralisation financière alors que la fédéralisation politique s'engageait. Refus d'un impot exceptionnel sur le capital pour financer les restructurations industrielles. Entrée dans le SME sans réforme fiscale préalable. Absorption silencieuse des couts coloniaux, militaires et charbonniers dans la dette centrale.

La Belgique comparée à ses voisins

Comparée à ses voisins, la Belgique n'est pas un cas atypique de la décennie. La France de Giscard d'Estaing et Barre traverse une évolution similaire, avec une dette qui passe de 20 % à 30 % du PIB entre 1974 et 1981. L'Italie explose plus vite, passant de 45 % à 60 % dans les memes années. Les Pays-Bas suivent une trajectoire proche. L'Allemagne, sous Schmidt puis Kohl, reste plus contenue grace à la discipline de la Bundesbank. Ce qui distingue la Belgique, ce n'est ni l'ampleur du choc pétrolier, ni la réaction budgétaire, ni le niveau absolu de dette atteint en 1980. C'est la combinaison de la fédéralisation naissante non financée, du choix explicite de préserver la rente sidérurgique et charbonnière, et de la dépendance atlantique en matière militaire. Ces trois traits, spécifiques, expliquent pourquoi la décennie suivante sera bien plus violente ici que pour l'Italie ou la France, avec un pic à 133 % du PIB atteint en 1993.

1970-2026 : la meme grammaire politique

Cette matrice de décisions techniques présentées comme neutres se retrouve, quarante-cinq ans plus tard, dans les débats sur le plan Arizona du gouvernement De Wever. On y retrouve le refus de la contribution du capital pour financer la consolidation. On y retrouve l'invocation de la contrainte européenne (procédure de déficit excessif rouverte en juillet 2024) présentée comme non négociable, alors qu'elle résulte de choix nationaux. On y retrouve la charge du réarmement OTAN traitée comme évidence hors budget. On y retrouve l'imputation prioritaire de l'effort aux salariés, pensionnés et bénéficiaires de la sécurité sociale, plutot qu'aux détenteurs de patrimoines financiers.