Le "miracle" belge et Maastricht (1994-2007) : comment on a fait redescendre la dette. Et à quel prix.

En quatorze ans, la dette passe de 138 % à 87 % du PIB. Plus de cinquante points effacés. La presse parlera de miracle. Un miracle n'a pas de cout. Celui-ci en a eu un, et il n'a pas été payé par ceux qui détenaient la dette.

Le retournement

Ce retournement ne tombe pas du ciel. Il est produit par trois moteurs, qu'il faut nommer d'emblée, parce que le récit officiel n'en retiendra qu'un. Le premier est un effort budgétaire réel, porté surtout par les salaires. Le deuxième est une série de ventes d'actifs publics et d'écritures comptables. Le troisième, le plus puissant, est une aubaine venue de l'extérieur, la chute des taux d'intéret dans la perspective de la monnaie unique. Sans cette aubaine, la dette aurait à peine bougé.

Un homme va incarner ce basculement. Jean-Luc Dehaene. Un chrétien-démocrate flamand massif, réputé increvable, que la presse surnommait le plombier pour sa capacité à réparer les tuyauteries institutionnelles et budgétaires que d'autres laissaient fuir. En décembre 1991, quand les États européens s'accordent à Maastricht sur les règles de la future monnaie unique, ce n'est pas encore lui qui dirige le pays. C'est Wilfried Martens. Le traité est signé en février 1992. Le 7 mars, Dehaene devient Premier ministre et hérite de la contrainte.

Cette contrainte tient en deux chiffres. Pour entrer dans l'euro, un déficit sous 3 % du PIB, et une dette sous 60 %, ou du moins qui s'en approche à un rythme satisfaisant. Le pays est à plus du double du seuil de dette. Sur le papier, il ne devrait pas passer. Il passera quand meme, comme l'Italie, par la porte étroite du rythme satisfaisant. Mais pour la franchir, il faut prouver, année après année, que la dette descend. Toute la décennie qui suit découle de cette échéance unique. L'homme qui savait boucler un budget devient l'homme qui doit qualifier son pays pour l'euro.

Le plan global

L'automne 1993 est tendu. De juillet à décembre, le gouvernement tente de négocier avec les syndicats et le patronat un pacte social sur l'emploi, la compétitivité et la sécurité sociale. Le 24 octobre, constat d'échec. Dehaene décide alors d'imposer sa volonté par un plan d'assainissement d'environ 500 milliards de francs, soit 12,5 milliards d'euros. Coupes dans les dépenses, hausse de la TVA, modération salariale. Le 29 octobre, la FGTB manifeste. Les 21 et 23 novembre 1993, la Chambre et le Sénat renouvellent leur confiance au gouvernement. Le plan global passe.

Une mesure de ce plan mérite qu'on s'y arrete, parce qu'elle dure encore aujourd'hui. Un arreté royal du 24 décembre 1993 crée l'indice santé. C'est une version amputée de l'indice des prix. On en retire le tabac, l'alcool et les carburants. C'est désormais cet indice réduit, et non l'indice complet, qui sert à indexer les salaires, les pensions et les allocations. Le procédé est technique, presque invisible. Son effet est direct. À chaque hausse des prix du carburant, le salaire ne suit plus. La perte de pouvoir d'achat de la seule année 1994 est évaluée à environ 1,2 % par l'IRES. Ce n'est pas un saut d'index brutal comme dans les années 1980. C'est une érosion permanente, installée dans la loi, qui n'a jamais été retirée depuis.

La norme

Trois ans plus tard, le dispositif est verrouillé pour de bon. La loi du 26 juillet 1996 sur la sauvegarde préventive de la compétitivité interdit aux salaires d'augmenter plus vite que la moyenne des trois pays voisins, l'Allemagne, la France et les Pays-Bas. Officiellement, il s'agit de protéger les entreprises. Concrètement, la progression du pouvoir d'achat devient une variable d'ajustement, encadrée par une norme légale. La part des salaires dans la richesse produite, déjà comprimée dans la décennie précédente, reste sous pression pour vingt ans.

Deux lectures s'affrontent ici, et toutes deux disent quelque chose de vrai. Étienne de Callatay, économiste libéral, rappelle la contrainte de fond. Sans excédent budgétaire durable, la dette continuait de croitre seule, par le seul jeu des intérets. L'effort n'était pas un caprice idéologique, c'était une nécessité arithmétique, et le pays l'a tenu mieux que la plupart. Estelle Cantillon, de l'ULB, spécialiste des politiques publiques, apporte l'autre versant. Ce genre d'ajustement se joue dans des arbitrages précis, entre niveaux de pouvoir, entre catégories de dépenses, entre revenus du travail et revenus du capital. Comprimer les salaires plutot que taxer les patrimoines n'est pas une loi de la nature. C'est une décision. On aurait pu répartir l'effort autrement.

L'effort, lui, est spectaculaire. Entre 1993 et 2007, le pays dégage un excédent primaire, c'est-à-dire un solde budgétaire hors intérets, de 4,7 % du PIB en moyenne chaque année. C'est l'un des plus élevés et des plus longs jamais observés dans un pays développé. Sur ce point, aucune contestation possible. L'effort est réel. La question n'est pas de savoir s'il a eu lieu, mais qui l'a financé, et ce qu'il a réellement accompli seul.

L'aubaine

Car il existe un second moteur, beaucoup plus discret, et beaucoup moins raconté. Au début des années 1980, l'État empruntait à des taux qui paraissent aujourd'hui irréels. Le rendement des obligations à dix ans avait dépassé 13 % en 1982. En 1990, les seules charges d'intérets pesaient encore 11,5 % du PIB, plus d'un dixième de toute la richesse nationale absorbé chaque année par le service de la dette. Puis les taux se sont mis à descendre, sans interruption. À mesure que l'euro approchait, les taux longs convergeaient vers les taux allemands, les plus bas du continent. L'écart s'écrasait, année après année.

L'euro arrive comme monnaie de compte en 1999, en pièces et billets en 2002. Le pays est admis dès la première vague, son déficit repassé sous les 3 %. Mais l'adhésion a un prix invisible, et définitif. Le pays renonce à sa souveraineté monétaire. Fini la dévaluation, cet outil brutal utilisé en 1982. Fini le financement du Trésor par la banque centrale, désormais interdit par l'article 123 du traité. Paul De Grauwe, économiste flamand de réputation mondiale, en tirera plus tard la leçon la plus dérangeante. Dans une union monétaire, un État s'endette dans une monnaie qu'il ne controle plus, un peu comme un pays émergent endetté en devise étrangère, sans banque centrale nationale pour le secourir en cas de panique. La discipline devient externe et irréversible. On ne peut plus la desserrer par la monnaie. On ne peut plus que la subir par le budget. Cette dépendance ne se paiera pas tout de suite. Elle se paiera en 2008, puis en 2011.

Les bijoux de famille

Restait une troisième voie pour alléger la dette. Vendre. La période est celle des grandes privatisations. Belgacom, l'opérateur téléphonique public devenu société anonyme de droit public en 1992, ouvre en 1996 la moitié de son capital moins une action à un consortium étranger mené par l'américain Ameritech, puis entre en Bourse en 2004. L'aéroport de Bruxelles-National est privatisé en 2004. Le fret ferroviaire s'ouvre à la concurrence. À chaque fois, l'État encaisse une somme importante, une seule fois.

C'est ici que la grille de Mariana Mazzucato devient utile. L'économiste italo-américaine distingue la dette qui finance de l'investissement productif de la simple cession d'actifs qui rapportent. Quand l'État vend un opérateur rentable, il empoche un chèque unique, mais il perd pour toujours les dividendes que cet actif lui versait chaque année. Il échange un flux de revenus durable contre un encaissement immédiat. Comptablement, la dette baisse ce jour-là. Économiquement, l'État s'est appauvri en revenus futurs. À quel prix a-t-on vendu Belgacom ? Qui a acheté ? La question, curieusement, n'a presque jamais été posée. Le débat public a retenu la recette du jour, jamais le manque à gagner des décennies suivantes.

La note cachée

Le tour de passe-passe le plus révélateur porte lui aussi un nom d'entreprise. Belgacom, encore. En 2003, le gouvernement de Guy Verhofstadt, dont l'arrivée en 1999 avait écarté les chrétiens-démocrates du pouvoir pour la première fois depuis 1958, décide de reprendre le fonds de pension de Belgacom. Cinq milliards d'euros entrent dans les caisses de l'État, classés en recette, avec le feu vert de l'Europe. Les budgets 2003 et 2004 passent soudain à l'équilibre. Le ministre du Budget, Johan Vande Lanotte, présente l'opération comme un modèle de bonne gestion. En échange de ces cinq milliards, l'État s'engage simplement à payer, désormais, les retraites du personnel de l'entreprise.

C'est exactement le type d'opération que documente Éric Toussaint, du CADTM. Sa lecture est militante, il faut le dire, il plaide systématiquement contre le remboursement. Mais son constat factuel tient, et il n'est pas propre au pays. Une partie du miracle des années Maastricht relève du maquillage comptable, une pratique partagée avec la France et d'autres candidats à l'euro. La dette affichée descendait. La dette réelle, elle, se déplaçait dans le temps, vers les contribuables suivants.

Ce qui n'apparait pas

Elle se déplaçait aussi dans l'espace. Car pendant que le fédéral assainissait, la dette repoussait ailleurs, dans les Régions. En 2001, la cinquième réforme de l'État, les accords du Lambermont, transfère de nouvelles compétences aux Régions et refinance les Communautés. Le problème, documenté par Damien Piron de l'ULiège, est que ces transferts sont souvent sous-financés. Les Régions héritent de charges sans recevoir les moyens correspondants. Elles empruntent, parfois via des structures placées hors du périmètre officiel de la dette. On ne mesurera l'ampleur du procédé qu'en 2014, quand Eurostat exigera la réintégration de ces entités. On découvrira alors que la dette wallonne réelle n'est pas de 6 milliards, mais de 18,6. Trois fois plus. Ce qui disparaissait du bilan fédéral n'avait pas disparu du pays.

Autre chose ne figurait nulle part. La dette implicite des pensions. Pendant qu'on réduisait la dette explicite, le cout futur du vieillissement gonflait en silence, sans jamais apparaitre dans les chiffres de Maastricht. Le Pacte de solidarité entre les générations de 2005 tente d'y répondre, sans en prendre la mesure. Le Fonds de vieillissement, censé mettre de l'argent de coté pour les retraites de demain, sera lui-meme ponctionné quelques années plus tard.

C'est là que la grille de Thomas Piketty éclaire l'ensemble. Dans un texte de 2011, il rappelle qu'un État a trois façons de réduire une dette élevée. Les excédents lents. L'inflation. L'impot exceptionnel sur le capital. Le pays a choisi la première, la plus lente, et de très loin la plus favorable aux créanciers. Ils sont remboursés intégralement, avec intérets, sur vingt ans. Or qui recoit ces intérets, servis chaque année ? Les détenteurs d'obligations. À cette époque encore largement des acteurs nationaux, banques, assureurs, et ménages aisés via leur épargne. On demande donc au salarié de modérer ses revenus, indice santé à l'appui, pour rembourser une dette dont les intérets alimentent, pour partie, les patrimoines les plus élevés. Rembourser par l'austérité salariale, c'est faire payer le bas pour servir le haut.

Le cas Colmant : attention à la chronologie

Reste un témoin de cette période dont on aime citer l'évolution. Bruno Colmant. Attention à la chronologie, car on la déforme souvent. Dans ces années-là, Colmant n'est pas un décideur public. C'est un dirigeant bancaire, administrateur délégué d'ING Luxembourg puis d'ING Belgique de 1996 à 2006. Il ne rejoindra le cabinet des Finances de Didier Reynders qu'en 2006, pour moins d'un an, avant de prendre la présidence de la Bourse de Bruxelles en 2007. Sa lecture du miracle est donc celle d'un homme du marché, favorable à la finance. Ce qui rend son évolution ultérieure d'autant plus notable. Dans son livre de 2014, Dettes publiques. Un piège infernal, il reste orthodoxe. Puis, à partir de 2022, il critique le néolibéralisme, lie économie et écologie, rapproche dette publique et création monétaire, et se dit proche de la gauche. Le banquier qui incarnait le récit de la rigueur en conteste aujourd'hui les fondations. Cela ne prouve pas qu'il a désormais raison. Cela prouve que la doxa des années 2000 était moins évidente qu'elle ne se présentait.

Qui a payé le miracle

Un miracle suppose que personne ne paie. Ici, quelqu'un a payé. Simplement, ce n'était pas ceux qui détenaient la dette.

Transition

En 2007, la dette est à 87 % du PIB, son plus bas niveau depuis un quart de siècle. Le pays se croit tiré d'affaire. Les experts saluent le désendettement. Personne ne regarde du coté des banques, qui ont grossi jusqu'à peser plusieurs fois le PIB national, gorgées de produits financiers que presque personne ne comprend. Un an plus tard, à l'automne 2008, en quelques nuits, tout s'effondre. L'État va découvrir une facture d'un genre nouveau. Celle du sauvetage d'un système qu'il ne dirigeait pas. Ce sera l'épisode 4.