L'effet boule de neige (1980-1993) : comment une dette devient incontrolable

Cockerill-Sambre perd la moitié de ses emplois. Le pays vote les pouvoirs spéciaux. Le franc est dévalué en secret dans les Ardennes. La dette dépasse 74 % du PIB et va tripler en dix ans. Voici pourquoi.

Le basculement

Voici l'image à garder en tete. En 1982, l'État paie environ 12 % d'intérets par an sur sa dette, contre 9 % à la fin des années 1970 (1). Dans le meme temps, l'inflation, qui atteignait 8,7 % cette année-là, va s'effondrer à 1,3 % en 1986. Les taux d'intéret réels (taux nominaux moins inflation) deviennent durablement positifs autour de 5 à 7 %. La croissance économique, elle, ne dépasse pas 2 % par an. Cela signifie que la dette croit plus vite que la richesse du pays, sans qu'aucune dépense nouvelle ne soit décidée. Elle produit toute seule de la dette, année après année.

Pour comparer avec l'épisode précédent. Dans les années 1970, ce mécanisme jouait à l'envers. Les taux nominaux étaient bas, l'inflation élevée, donc les taux réels étaient nuls ou négatifs. La dette s'érodait toute seule. En treize ans, tout s'inverse. Ce qui était un désendettement silencieux devient une machine à produire de la dette. Les économistes appellent cela l'effet boule de neige. C'est le mécanisme central de la période 1980-1993, et il fait passer la dette publique de 74 % du PIB en 1980 à environ 138 % en 1993, selon la méthodologie comptable européenne actuelle (2). Ce pic n'a jamais été atteint depuis.

Pourquoi ? Parce que les quatre verrous qui protégeaient la dette dans les années 1970 sautent, presque simultanément, entre 1982 et 1993. Pas par accident. Chacun est démonté par une décision politique identifiable, datée, attribuable. Cet épisode raconte les quatre décisions. L'épisode suivant racontera comment on tentera de réparer les effets.

Le contexte : un choc importé, des choix nationaux

Pour comprendre ce qui se passe ici, il faut regarder ce qui se passe à Washington. Le 6 aout 1979, Jimmy Carter nomme un économiste austère et immense, Paul Volcker, à la tete de la Réserve fédérale américaine. L'inflation américaine dépasse 13 %. Volcker décide d'y mettre fin par une méthode radicale. Il ne vise plus un taux d'intéret directeur. Il vise un objectif de masse monétaire, et laisse les taux monter jusqu'où il le faudra. Ils monteront (3). Le taux directeur de la Fed passe de 11 % en octobre 1979 à un pic de 22,4 % en juillet 1981. La récession américaine sera la plus dure depuis 1929. Le chomage aux États-Unis touchera 10,8 % fin 1982. Volcker recevra des menaces de mort. Il ne cédera pas.

Cette décision, prise aux États-Unis, va transformer la trajectoire de la dette publique. Parce que les taux d'intéret mondiaux suivent le dollar. Parce que les capitaux affluent vers les États-Unis en quete du placement le plus rémunérateur. Parce que les pays qui s'endettent doivent désormais payer beaucoup plus cher pour emprunter. Le monde du crédit bon marché est fini.

Wilfried Martens est Premier ministre depuis le 3 avril 1979. Il le restera, à travers neuf gouvernements distincts et un bref intermède de Mark Eyskens en 1981, jusqu'au 7 mars 1992. Treize ans. C'est la séquence la plus longue de l'histoire politique moderne du pays. Ses premiers gouvernements sont des coalitions chrétiennes-sociales-socialistes traversées de crises communautaires. Le déficit dérape. Le solde net à financer annuel dépasse 6 % du PIB dès 1979, puis franchit 12 % entre 1981 et 1983 (4). Le franc est attaqué par la spéculation. Les recettes fiscales ne suivent plus.

Le 17 décembre 1981, Martens V est investi. La coalition change. Les sociaux-chrétiens (CVP-PSC) gouvernent désormais avec les libéraux (PVV-PRL). C'est le tandem Martens-Gol, du nom du vice-Premier ministre libéral Jean Gol. Un jeune ministre du Budget, Guy Verhofstadt, y gagne le surnom de Baby Thatcher. Le pays est en état de crise. Le chomage complet, presque inexistant en 1974, dépasse les 400 000 personnes fin 1981. Il atteindra 546 000 en juin 1984, soit 13,4 % de la population active contre 10,7 % pour la Communauté européenne (5). L'industrie se disloque. Le 26 juin 1981, sous l'impulsion de l'homme d'affaires carolorégien Albert Frère, l'État organise la fusion de Cockerill à Liège et de Hainaut-Sambre à Charleroi. Cockerill-Sambre est née, avec 33 953 travailleurs directs, 41 000 emplois indirects, et 80 % de son capital détenu par l'État. Le nouveau groupe commence son existence par des pertes massives (6). En février et mars 1982, les sidérurgistes de Liège et de Charleroi manifestent à Bruxelles contre le premier plan de restructuration, dit plan Vandestrick, qui prévoit une réduction drastique des capacités de production. Plusieurs cortèges tournent à l'affrontement avec les forces de l'ordre.

Les pouvoirs spéciaux et la dévaluation

Le 2 février 1982, par 93 voix contre 70, le Parlement vote une loi de pouvoirs spéciaux. C'est une extension temporaire des prérogatives du gouvernement, qui lui permet de légiférer par arretés royaux ayant force de loi, sans débat parlementaire. La technique n'est pas neuve : la première loi de pouvoirs spéciaux date de 1926, pour "sauver le franc" à l'issue de la Première Guerre mondiale (7). Ce qui est neuf, c'est l'ampleur de leur utilisation. Entre février et décembre 1982, le gouvernement Martens V prend deux cents arretés royaux dans ce cadre.

Vingt jours plus tard, dans la nuit du 21 au 22 février, le franc est dévalué de 8,5 % par rapport au mark allemand. Le gouvernement avait demandé 12 %, mais les partenaires du Système monétaire européen, réunis en urgence à Bruxelles, ont refusé une dévaluation d'une telle ampleur (8). La couronne danoise est dévaluée de 3 % dans le meme mouvement. Le franc luxembourgeois, lié par l'union monétaire de 1922, est entrainé de force. Les autorités luxembourgeoises en garderont un ressentiment durable.

L'arreté royal n°11 du 26 février 1982, premier acte des pouvoirs spéciaux, suspend l'indexation des salaires supérieurs à la rémunération mensuelle garantie. L'arreté royal n°180 du 30 décembre 1982 substitue à l'indice mensuel des prix la moyenne arithmétique des quatre derniers mois. C'est l'invention de l'indice lissé, qui ralentit la transmission de l'inflation aux salaires. Trois sauts d'index de 2 % chacun sont ensuite décrétés. Celui de 1984 bénéficie aux entreprises, censées en faire un gain de compétitivité. Ceux de 1985 et 1986 vont directement au Trésor (13). Le pouvoir d'achat des salariés baisse mécaniquement pendant que les prix continuent à monter. En septembre 1983, le pays connait une grève générale de deux semaines, l'une des plus grosses de son histoire. Elle n'obtiendra rien.

Les chiffres, traduits

Premier verrou : la désinflation

L'inflation culmine à 8,7 % en 1982, puis chute à 1,3 % en 1986 (14). En quatre ans, l'arme silencieuse de désendettement des années 1970 disparait. Cette désinflation n'a pas été imposée de l'extérieur au sens strict. Elle résulte d'un choix politique : l'ancrage du franc au mark allemand, confirmé après la dévaluation de 1982. La Bundesbank, à partir de 1979, mène une politique monétaire restrictive. Sa priorité absolue est la stabilité des prix, héritage de l'hyperinflation des années 1920. Tous les pays qui veulent maintenir leur monnaie arrimée au mark doivent suivre la meme discipline. Le pays a choisi de la suivre.

C'est la grille de Piketty. Dans son article de 2011, Doit-on toujours payer ses dettes ?, il rappelle que la stabilité des prix est la condition meme de la rente. Les détenteurs de dette publique, qui voyaient leurs créances érodées par l'inflation des années 1970, voient désormais leur capital protégé et leur rendement réel garanti. Les années 1980 inaugurent, ici comme dans le reste des économies occidentales, un cycle de quarante ans de rendement réel positif pour les détenteurs de capital financier. Cette rente a un nom : les intérets de la dette. Elle a une adresse : les patrimoines les plus élevés.

Deuxième verrou : la libéralisation des capitaux

Jusqu'au milieu des années 1980, le pays conserve un système de double marché des changes, hérité de l'après-guerre, qui permet un certain cloisonnement de son marché obligataire. L'Acte unique européen, signé en deux temps les 17 et 28 février 1986 par les Douze, programme la suppression de ce dispositif. Elle devient effective au début des années 1990.

La conséquence directe : le Trésor doit désormais chercher des preteurs sur le marché international. Les agences de notation, qui notaient peu les dettes souveraines européennes auparavant, commencent à publier des évaluations détaillées à partir de la fin des années 1980. C'est ici que nait le cadre que Bruno Colmant décrit dans son livre Dettes publiques. Un piège infernal (2014). Une finance souveraine soumise en permanence à l'arbitrage des marchés. Il faut le préciser : c'est rétrospectivement que Colmant analyse cette période. Il a 19 ans en 1980. Il n'est pas encore un acteur. Mais sa grille de lecture prend son sens à ce moment-là précisément. Avant, elle n'avait pas de prise. Après, elle s'impose comme évidence. Ce que Colmant présente aujourd'hui comme une contrainte objective est en réalité une construction historique, datée, décidée. Il est utile de le noter.

Troisième verrou : les preteurs deviennent étrangers

Le mouvement est progressif. En 1980, la dette publique est encore détenue à plus de 90 % par des résidents. À la fin des années 1980, la part étrangère se situe entre 10 et 20 %. Au début des années 1990, elle approche 25 % (15). L'accélération sera massive après l'euro, mais le basculement commence dans cette décennie.

Le sens politique est lourd. Pendant les années 1970, payer les intérets de la dette revenait à transférer de l'argent des contribuables vers les épargnants nationaux, c'est-à-dire vers les ménages les plus fortunés du pays. Une redistribution régressive, mais nationale. À partir des années 1980, une part croissante des intérets quitte le pays. Ils paient des fonds de pension allemands, des compagnies d'assurance néerlandaises, des banques françaises. La dette devient un canal de transfert international, dont la dimension distributive devient plus opaque encore. C'est un des angles morts sur lesquels Éric Toussaint et le CADTM travaillent depuis trois décennies. Personne n'a jamais chiffré publiquement ce qu'est devenue cette redistribution.

Quatrième verrou : Maastricht ferme la porte

Le 7 février 1992, le Traité de Maastricht est signé. Son article 104, devenu 123 du TFUE, interdit aux banques centrales nationales et à la future Banque centrale européenne de financer directement les États membres. Le traité entre en vigueur le 1er novembre 1993. La Banque nationale ne peut plus consentir d'avances au Trésor. Toute couverture du déficit doit désormais passer par les marchés.

C'est la grille de Gael Giraud. Pour lui, cette interdiction n'a aucune justification économique stricte. C'est une décision politique, gravée dans un traité, qui transfère aux marchés financiers un pouvoir qui appartenait auparavant aux institutions publiques. Le cout budgétaire de cette décision se mesure à l'écart entre le taux auquel un État se finance auprès de sa propre banque centrale (proche du taux directeur) et le taux auquel il se finance sur les marchés (qui inclut une prime de risque). Sur la période 1993-2008, Giraud estime à plusieurs dizaines de milliards d'euros le cout de cette renonciation pour le pays. Aucun débat parlementaire spécifique n'a précédé l'adoption de cette clause.

Qui a payé, qui a recu

La part salariale ajustée dans la valeur ajoutée, mesurée par la base AMECO de la Commission européenne, passe d'environ 77 % en 1981 à environ 67 % en 1990 (16). Dix points transférés du travail vers le capital. Cette baisse est durable. Elle n'a jamais été reconstituée depuis. Elle est la contrepartie exacte de la modération salariale imposée par les pouvoirs spéciaux, les sauts d'index et le blocage des rémunérations publiques. À Cockerill-Sambre, entre fin 1982 et fin 1988, l'emploi chute de 22 940 à 13 287 sidérurgistes, soit une perte de 42 % en six ans. À la SNCB, 6 000 emplois disparaissent en 1982-1983. Dans l'enseignement, 8 000 (17).

Dans le meme temps, les détenteurs de la dette publique encaissent des taux d'intéret réels parmi les plus élevés du XXe siècle. Les patrimoines financiers, concentrés dans le décile supérieur des revenus, en bénéficient directement. La fiscalité du capital, lourde dans les années 1970 (impot cédulaire, précompte mobilier libératoire à 25 %), sera progressivement allégée dans la décennie suivante. Les statistiques WID.world coordonnées par Piketty et Chancel le confirment pour l'ensemble des pays européens. La part de revenu national captée par les 10 % les plus aisés remonte à partir de cette décennie. Ce n'est pas un hasard.

Angles morts

Transition

À partir de 1993, le ratio dette/PIB commence à se stabiliser, puis à redescendre. Jean-Luc Dehaene, qui succède à Wilfried Martens le 7 mars 1992, puis Guy Verhofstadt à partir de 1999, vont le ramener à 87 % en 2007. Une partie de la presse parlera de "miracle belge". Le miracle n'en sera pas un. Il sera produit par une combinaison de privatisations, de gel salarial durable, et surtout par un effet d'aubaine massif : la chute des taux d'intéret européens dans la perspective de l'euro. Sans cet effet d'aubaine, le ratio aurait à peine bougé. Mais ce sera l'épisode 3.

Crédit photo : © Véronique Vercheval, Mouvements sociaux dans les années 1980. veroniquevercheval.be