Quand l'État a payé les pertes du privé (2008-2012)

En trois ans, les sauvetages bancaires effacent une décennie d'efforts. La dette regagne dix-sept points de PIB. Les profits des années 2000 étaient privés. Les pertes de 2008 seront collectives.

Cette banque, c'est Fortis. L'héritière des activités bancaires de la Société Générale de Belgique, fondée en 1822, avant meme l'État qu'elle est en train d'entrainer dans sa chute (2). Des millions de comptes de particuliers, les salaires, les épargnes, les paiements des entreprises. Dans la nuit du dimanche au lundi, l'accord tombe : la Belgique, les Pays-Bas et le Luxembourg injectent ensemble 11,2 milliards d'euros. Part belge : 4,7 milliards, contre 49 % de Fortis Banque (3). Leterme et Reynders l'annoncent à la presse dans la soirée. Le pays découvre au réveil que l'État est devenu banquier.

Quinze ans après le pic de 1993, sept épisodes de rigueur budgétaire plus tard, la dette venait de retomber à 87,3 % du PIB, son plus bas niveau depuis 1980. En trois ans, les sauvetages bancaires et la crise qui les suit vont effacer une décennie d'efforts.

La proie trop grosse

Pour comprendre la nuit du 28 septembre, il faut remonter un an plus tot. En 2007, Fortis participe avec Royal Bank of Scotland et Santander au rachat de la banque néerlandaise ABN Amro, la plus grosse acquisition bancaire de l'histoire. La part de Fortis dépasse 20 milliards d'euros, à peu près sa propre taille (2). Le financement n'est pas bouclé quand la crise des subprimes éclate aux États-Unis. La banque doit lever des capitaux au pire moment, sur des marchés qui se referment.

Le 15 septembre 2008, Lehman Brothers dépose le bilan à New York. Le marché interbancaire, celui où les banques se pretent entre elles au jour le jour, se fige. Or Fortis, comme Dexia, dépend massivement de ce financement de court terme. L'action, qui valait plus de 30 euros en 2007, tombe sous les 5 euros fin septembre (2). Jean-Paul Votron, le CEO qui avait porté l'acquisition d'ABN Amro, a été évincé en juillet. Son remplaçant Herman Verwilst tient deux mois : le vendredi 26 septembre, en pleine hémorragie de dépots, il est remplacé à son tour par Filip Dierckx (4). Le lendemain, le comte Maurice Lippens, président et cofondateur du groupe, l'homme qui incarnait Fortis depuis 1990, est poussé vers la sortie (3).

L'injection du 28 septembre ne suffit pas. Les retraits continuent, les contreparties se dérobent. Le vendredi 3 octobre, les Pays-Bas font cavalier seul : ils nationalisent l'intégralité des activités néerlandaises du groupe, ABN Amro comprise, pour 16,8 milliards d'euros (4). Le groupe est coupé en deux. Le week-end suivant, l'État belge rachète le solde de Fortis Banque, portant sa mise totale à 9,4 milliards pour 99 % du capital, et annonce dans la foulée la revente de 75 % au groupe français BNP Paribas, payée non pas en argent mais en actions BNP (5). C'est Reynders qui porte l'accord, le négocie et le défendra pied à pied pendant les huit mois de bataille judiciaire qui suivent, y compris quand la justice le suspendra. Les actifs toxiques sont cantonnés dans une structure de défaisance, Royal Park Investments, à laquelle l'État prete 5 milliards (6). En dix jours, la plus grande banque du pays a été nationalisée puis cédée à un groupe étranger. Les actionnaires, eux, ont tout perdu.

Les dominos

Fortis n'est que le premier domino. Le mardi 30 septembre, deux jours après la première injection, c'est Dexia, la banque des communes née du Crédit Communal de 1860, qui appelle à l'aide. Son action a plongé de 29 % la veille. La France, la Belgique et le Luxembourg la recapitalisent à hauteur de 6,4 milliards d'euros, dont 3 milliards coté belge : un milliard du fédéral, un milliard des Régions, un milliard des actionnaires institutionnels, le Holding communal, Arco et Ethias (7). Les deux dirigeants, Pierre Richard et Axel Miller, démissionnent. Pour présider le conseil d'administration assaini, les gouvernements vont chercher un retraité de la politique : Jean-Luc Dehaene, l'homme du Plan global de 1993, le plombier de l'épisode précédent. Les États garantissent en outre les emprunts du groupe, jusqu'à 150 milliards d'euros (8).

Puis vient KBC, la bancassurance flamande, plombée par ses CDO américains : 3,5 milliards du fédéral fin octobre 2008, puis 2 milliards du gouvernement flamand en janvier 2009, puis 1,5 milliard flamand supplémentaire, puis une garantie publique sur son portefeuille de produits structurés (9). Puis Ethias, l'assureur liégeois asphyxié par ses actions Dexia : 1,5 milliard, apporté à parts égales par le fédéral, la Flandre et la Wallonie (10). Dans le meme mouvement, la garantie des dépots bancaires est relevée de 20 000 à 100 000 euros pour éteindre la panique (11). Toutes ces décisions sont prises par une coalition qui court des libéraux aux socialistes. Il n'y aura pas, en Belgique, de parti des sauvetages et de parti du refus : le PS d'Elio Di Rupo est au gouvernement Leterme quand Fortis et Dexia sont recapitalisées, comme le MR, le CD&V et le cdH.

L'État tombe avec sa banque

L'histoire aurait pu s'arreter là. Elle bascule le 12 décembre 2008. Ce jour-là, la cour d'appel de Bruxelles, saisie par des actionnaires minoritaires, suspend la vente de Fortis à BNP Paribas et impose la convocation d'une assemblée générale, sous astreinte de 5 milliards d'euros (2). Le monde politique est pris de court. Cinq jours plus tard, le premier président de la Cour de cassation, Ghislain Londers, adresse au Parlement une lettre indiquant qu'il existe des indices de tentatives d'influence de l'entourage du gouvernement sur le cours de la procédure judiciaire (12). La séparation des pouvoirs est en cause. Le 19 décembre, Yves Leterme présente la démission de son gouvernement. Un Premier ministre belge vient de tomber sur un dossier bancaire. Herman Van Rompuy lui succède le 30 décembre.

Un homme, lui, ne tombe pas : Didier Reynders. Ministre des Finances sans interruption depuis juillet 1999, négociateur de la vente à BNP Paribas, il traverse la chute de Leterme comme il traversera tous les remaniements. Quatre gouvernements se succèdent entre 2008 et 2011 ; un seul homme tient les cordons de la bourse, du premier sauvetage de Fortis au second naufrage de Dexia. Les actionnaires de Fortis rejettent la vente en février 2009, l'accord est renégocié, puis approuvé en avril. BNP Paribas devient effectivement propriétaire en mai 2009 (5).

Trois ans plus tard, deuxième naufrage. Dexia n'a jamais été réparée, seulement perfusée, et elle sombre sous la présidence de Jean-Luc Dehaene. L'homme qui avait redressé les comptes de l'État en 1993 n'aura pas redressé la banque des communes ; il quittera le navire en 2012, après avoir défendu son bilan devant la commission spéciale de la Chambre. Quand la crise des dettes souveraines frappe la Grèce, l'Italie et l'Espagne, le portefeuille d'obligations d'État de la banque se déprécie et son financement se tarit à nouveau. Le 4 octobre 2011, les clients retirent 300 millions d'euros en une seule journée (13). Le 10 octobre, l'État belge rachète Dexia Banque Belgique pour 4 milliards d'euros. Elle deviendra Belfius en mars 2012. Le reste du groupe, la structure résiduelle gorgée d'actifs toxiques, recoit une nouvelle garantie de 90 milliards, dont 60,5 % à charge de la Belgique, soit 54,45 milliards d'euros (13).

Un détail mérite qu'on s'y arrete. Cette garantie, la plus grosse jamais accordée par l'État, est octroyée par arreté royal, par un gouvernement en affaires courantes depuis 541 jours, Didier Reynders toujours aux Finances, sans vote parlementaire. Le CADTM et ATTAC attaqueront l'arreté devant le Conseil d'État ; le Parlement, sous la majorité Di Rupo, votera en 2013 une loi validant rétroactivement l'opération, sans commission d'enquete (14). Elio Di Rupo prete serment le 6 décembre 2011, au moment précis où les marchés attaquent la dette belge : les taux à dix ans flambent en novembre, Standard & Poor's dégrade la note du pays le 25 du mois. Dans la tourmente, l'État se tourne vers l'épargne de sa population : le bon d'État lancé fin novembre récolte plus de 5,7 milliards d'euros, un record (20). Le socialiste hérite du dossier que la coalition dont son parti faisait partie a ouvert en 2008, et il le referme dans la continuité : c'est son gouvernement qui, en novembre 2012, remet 5,5 milliards de recapitalisation dans Dexia, dont 2,9 à charge de la Belgique ; en échange, la garantie est ramenée à 85 milliards et la part belge à 51,4 % (15). Elle court jusqu'en 2031. Certains actifs du portefeuille arrivent à échéance en 2078 (16).

La facture, et qui l'a payée

Chiffrons. La dette publique passe de 87,3 % du PIB fin 2007 à 99,7 % fin 2010, puis à 104 % fin 2012, le second sauvetage de Dexia et la récession faisant le reste. Dix-sept points de PIB regagnés par la dette en cinq ans, quand il avait fallu treize ans pour les faire descendre. Le déficit public, à l'équilibre en 2007, dépasse 5 % en 2009.

Un retour en arrière s'impose ici, car la descente racontée dans l'épisode précédent avait eu ses artifices, et 2008 vient les solder. Premier artifice : entre 1989 et 1998, la Banque nationale avait vendu près de mille tonnes d'or, les trois quarts du stock du pays, 1 329 tonnes début 1987 contre 227 aujourd'hui. Les plus-values de ces ventes, affectées par la loi au remboursement de la dette en devises, avaient fait baisser le ratio de quelques points, juste assez pour présenter une copie propre à l'entrée dans l'euro (21). Cet or est parti pour de bon : aux cours actuels, les mille tonnes cédées vaudraient environ 90 milliards d'euros, trois fois le montant injecté dans les banques. Second artifice : en 2005, les 7,4 milliards de dette historique de la SNCB avaient été sortis des comptes de l'État et rangés dans un Fonds de l'infrastructure ferroviaire créé exprès, pour que le total reste présentable (22). En 2008, précisément, ce Fonds est dissous et la dette ferroviaire réintègre les comptes de l'État. Au pire moment. Quand la crise bancaire frappe, les cartes à usage unique ont déjà été jouées : il ne reste plus d'or à vendre pour amortir le choc. La dette ne disparait jamais. Elle change d'étiquette, et l'étiquette finit toujours par revenir.

Le bilan net, lui, n'a jamais été publié de manière consolidée par l'État. C'est un fait remarquable en soi : dix-huit ans après, il n'existe aucun document officiel unique additionnant ce que les sauvetages ont couté et rapporté, injections, garanties, dividendes, charges d'intérets des emprunts contractés pour les financer. Ce sont des chercheurs et des militants qui ont fait le travail, en compilant année par année les cahiers de la Cour des comptes : selon le CADTM, le solde des sorties et des rentrées restait négatif d'environ 5,5 milliards d'euros fin 2017, hors charges d'intérets et hors risque résiduel de la structure Dexia (6).

L'honneteté oblige à nuancer. Tous les dossiers ne se ressemblent pas. KBC a intégralement remboursé l'aide fédérale dès fin 2012, avec une prime de 15 %, puis l'aide flamande avec pénalités : l'État a gagné de l'argent sur ce sauvetage-là (9). Les participations dans BNP Paribas et Belfius ont versé des dividendes et pris de la valeur. Dexia, à l'inverse, est un puits sans fond dont la garantie pèsera sur les finances publiques jusqu'aux années 2030 au moins. Dire que "les banques ont couté 30 milliards" est faux. Dire que "l'État s'y est retrouvé" l'est tout autant. La vérité est un solde négatif, étalé sur des décennies, dont personne n'a intéret à faire le total.

Qui a vraiment été sauvé ?

Reste la question que le fil rouge de cette série impose. Le récit officiel dit : les déposants, l'épargne des Belges. C'est vrai, mais incomplet. En recapitalisant les banques et en garantissant leurs emprunts, l'État a d'abord protégé leurs créanciers, les détenteurs d'obligations bancaires, fonds et institutions financières européennes, qui ont été remboursés à cent pour cent. À l'époque, aucun cadre légal ne permettait de leur imposer des pertes (5). L'économiste Éric Toussaint, qui documente les sauvetages belges depuis 2008, y voit le cas d'école d'une socialisation des pertes : les profits des années 2000 ont été privés, distribués en dividendes et en bonus, les pertes de 2008 ont été transférées à la collectivité (14). On peut contester sa conclusion, l'annulation des dettes ainsi créées. Le constat de départ, lui, est difficilement contestable. L'Union européenne l'a d'ailleurs admis en creux : la directive de 2014 sur la résolution bancaire impose désormais de faire contribuer actionnaires et créanciers avant tout argent public. L'outil qui manquait en 2008 a été construit après, précisément parce que la facture de 2008 avait été jugée inacceptable.

Paul De Grauwe, lui, tire de ces années une leçon qui dépasse les banques. En 2011, l'économiste de la KU Leuven publie une analyse qui fera date : les pays de la zone euro empruntent dans une monnaie qu'ils ne controlent pas, comme des pays émergents endettés en devise étrangère, sans banque centrale prete à jouer les preteurs en dernier ressort (17). C'est ce qui explique l'attaque de novembre 2011 contre la dette belge, alors que les fondamentaux du pays n'avaient pas changé en un mois. Et c'est ce qui rend le contraste si violent : pendant que l'article 123 du traité interdisait à la BCE de financer les États, ces memes États s'endettaient sur les marchés pour sauver des banques que la BCE, elle, refinançait sans limite. La création monétaire a secouru la finance privée ; la dette publique a payé la note. Gael Giraud fera de cette asymétrie le coeur de son Illusion financière (18). Bruno Colmant, qui fut dirigeant du secteur au coeur de ces années, chez Ageas, l'héritière de Fortis, en tirera plus tard son propre bilan critique ; ses analyses sur cette période seront lues, dans cette série, en tenant compte de cette position.

Un dernier silence, pour finir. Aucun dirigeant bancaire n'a été condamné pénalement en Belgique pour la crise de 2008. Le seul règlement d'ampleur fut civil : en 2018, Ageas a accepté de verser 1,3 milliard d'euros aux anciens actionnaires de Fortis pour solder les poursuites, le plus grand accord de ce type en Europe (19). L'argent est venu de la société, pas des hommes qui l'avaient dirigée.

Transition

La dette a regagné dix-sept points de PIB. L'Europe, elle, en a tiré une doctrine : plus jamais ça, donc plus de discipline budgétaire. À partir de 2012, la facture des banques va etre présentée aux États sous une autre forme, celle des traités, des semestres européens et des trajectoires d'ajustement. C'est l'objet du prochain épisode : l'austérité technicisée.