La Constitution la plus libérale d'Europe, votée pour un roi perdu dix jours plus tard

Neuf articles sur dix copiés de l'étranger, dont quarante pour cent du régime qu'on venait de renverser. Écrite en neuf jours par deux hommes de vingt-cinq et vingt-neuf ans. Un collage devenu l'un des textes les plus copiés du siècle.

On dit toujours que la Belgique s'est donné, en 1831, la Constitution la plus libérale d'Europe. C'est vrai. Ce qu'on ne dit jamais, c'est qu'elle l'a votée pour un roi qu'elle allait perdre dix jours plus tard.

Le 3 février 1831, le Congrès national élit un roi des Belges. Il s'appelle Louis d'Orléans, duc de Nemours. Il a seize ans, il est le fils du roi des Français, et il obtient nonante-sept voix. Quatre jours après, le 7 février, la meme assemblée adopte la Constitution. Dix jours plus tard, Louis-Philippe décline la couronne au nom de son fils, parce que Londres ne veut pas d'un prince français à Bruxelles et que Paris ne veut pas d'une guerre. Le pays venait donc de se doter d'un texte fondateur pendant la fenetre exacte où il croyait avoir un souverain, et il l'a perdu aussitot.

C'est par là qu'il faut entrer dans la Constitution de 1831, et pas par les libertés qu'on récite à l'école. Ce texte n'est pas l'expression tranquille d'une nation qui se donne des règles. C'est une pièce d'assemblage, fabriquée dans l'urgence, avec des matériaux d'emprunt, par des hommes qui ignoraient encore qui l'appliquerait et si le pays tiendrait jusqu'à l'été.

Un texte qui a précédé à peu près tout ce qu'il organise

Regardez la suite de cette année 1831, elle se lit comme une liste de trous à combler. Faute de roi, le Congrès installe une régence fin février et confie le pays au baron Surlet de Chokier. Le 4 juin, sur proposition de Joseph Lebeau, il élit enfin Léopold de Saxe-Cobourg-Gotha, par cent cinquante-deux voix sur cent nonante-six. Le prince prete serment le 21 juillet, date que la Belgique fetera comme sa fete nationale sans que grand monde sache aujourd'hui qu'on y célèbre le serment d'un prince allemand devant un texte écrit six mois plus tot. Le nom meme de Léopold n'entre dans les articles sur la dynastie que dans les tout derniers jours, sur proposition de Raikem, parce que le texte de février désignait une hérédité sans titulaire.

La Constitution a précédé le roi. Elle a précédé le parlement, élu seulement le 29 aout. Elle a précédé la reconnaissance des frontières, qui trainera jusqu'en 1839. Elle a précédé, en somme, à peu près tout ce qu'elle organise. Une assemblée qui écrit d'abord les règles et cherche ensuite le joueur, cela ne se voit pas souvent, et cela dit déjà quelque chose du pays : ici, le cadre juridique a précédé le corps politique, jamais l'inverse.

Neuf articles sur dix venus d'ailleurs

Reste à savoir d'où sort ce texte. Et là se trouve le fait que la fierté nationale n'a jamais su digérer. L'historien du droit John Gilissen a mesuré les emprunts de la Constitution de 1831, et son décompte reste la référence. Environ neuf articles sur dix sont repris, littéralement ou presque, de textes antérieurs.

Ce n'est pas un scandale, c'est une méthode. En 1830, on ne fabrique pas un État en inventant du droit, on le fabrique en assemblant du droit qui existe déjà et en le rendant lisible aux chancelleries qui décideront de vous reconnaitre ou non. Mais cela ruine une idée reçue tenace. Le texte fondateur belge n'est pas sorti d'un génie national. C'est un collage, exécuté en quelques semaines, à partir de matériaux étrangers, dont ceux de l'adversaire. Et l'ironie est complète : ce texte écrit contre les Pays-Bas emprunte quarante pour cent de sa substance au texte des Pays-Bas.

La part vraiment belge existe, et elle est instructive parce qu'elle est étroite. Le CRISP la situe en quelques matières seulement : la liberté d'enseignement, la liberté d'association, les rapports entre l'Église et l'État, la composition du Sénat. Autrement dit, exactement les points où il fallait mettre d'accord les Belges entre eux. Là où il n'y avait rien à négocier, on a copié. Là où deux camps s'affrontaient, on a inventé. Et l'on aurait pu inventer autrement : l'historien Brecht Deseure a publié en 2020 l'édition critique de vingt-deux projets et propositions constitutionnels de 1830 restés lettre morte. La Constitution belge n'est pas un aboutissement logique. C'est une option parmi d'autres, qui a gagné.

Une liste de griefs retournés en droits

Prenez maintenant le texte dans l'ordre, et il se met à parler. Il se lit comme une liste de griefs retournés en droits, et le grief a un nom : Guillaume Ier, roi des Pays-Bas. Il controlait la formation du clergé et surveillait les éveques : l'article 16 interdit à l'État d'intervenir dans la nomination des ministres des cultes. Il avait imposé un monopole d'État sur l'enseignement : l'article 17 rend l'enseignement libre et proscrit toute mesure préventive. Il poursuivait les journalistes, dont plusieurs siégeaient au Congrès : l'article 18 déclare la presse libre, interdit la censure pour toujours, supprime le cautionnement exigé des éditeurs, et l'article 98 envoie les délits de presse devant un jury populaire, hors de portée des magistrats nommés par le pouvoir. Il gouvernait par arretés : l'article 67 lui interdit de suspendre les lois, l'article 64 prive d'effet tout acte royal non contresigné par un ministre qui en devient responsable, l'article 78 énonce qu'il n'a d'autres pouvoirs que ceux que la Constitution lui accorde formellement, et l'article 130 verrouille le tout en rendant la Constitution insuspendable, quelles que soient les circonstances.

D'où une conclusion qui gene le récit patriotique. La Constitution de 1831 n'est pas d'abord un projet de société. C'est d'abord un dispositif de sécurité, écrit par des gens qui venaient de subir un souverain personnel et qui ne voulaient plus jamais en connaitre un. Qu'il en soit sorti, par effet de bord, l'un des textes les plus libres du siècle, c'est parfaitement vrai. Ce n'était pas le premier but.

Le prix du compromis

Et puis il y a le prix du compromis, celui qu'on ne montre pas dans les livres d'école. La Belgique de 1830 nait d'une alliance contre nature entre catholiques et libéraux, unis seulement par leur détestation commune de Guillaume Ier. Cette union a un tarif, et il est inscrit dans le texte. Les catholiques obtiennent la liberté d'enseignement, qui protège leurs écoles, et l'autonomie de l'Église. Ils obtiennent aussi l'article 117 : les traitements et les pensions des ministres des cultes sont payés par l'État. Séparation de l'Église et de l'État, donc, mais séparation financée par le contribuable, aujourd'hui encore. Les libéraux, eux, obtiennent la presse, l'association, la réunion, le jury, l'égalité devant la loi, l'abolition des privilèges de la noblesse. Et les deux camps obtiennent ensemble ce qui leur tient le plus à coeur : un pays dirigé par des propriétaires.

Ce dernier point, c'est le Sénat, et c'est là que le vernis libéral craque pour de bon. Pour y siéger, il fallait avoir quarante ans et payer mille florins d'impots directs par an. Dans tout le royaume, environ quatre cents hommes atteignaient ce seuil, chiffre que le Sénat lui-meme assume dans sa présentation historique. Les rédacteurs le savaient si bien qu'ils ont glissé dans le meme article une clause de sauvetage, pour compléter les listes provinciales avec les plus riches du coin là où elles restaient vides. Et elles restaient vides : pendant des années, la province de Luxembourg n'a pas produit un seul homme éligible au Sénat. Ajoutez que le sénateur ne touchait ni traitement ni indemnité, quand le député recevait deux cents florins par mois, et le message institutionnel devient limpide. La Chambre était ouverte au talent. Le Sénat était réservé à la terre. Jusqu'à la révision de 1893, il restera très majoritairement noble.

Deux détails achèvent le tableau, et ils sont dans le texte, à l'article 125. D'abord la devise. Le pays adopte pour armes le lion belgique avec la légende "L'union fait la force". Cette union n'est ni celle des provinces ni celle des communautés, contresens aujourd'hui répandu. C'est celle des catholiques et des libéraux, une alliance de circonstance promue au rang de devise nationale, avec en arrière-plan l'écho du vieux "Eendracht maakt macht" des anciennes Provinces-Unies. Ensuite les couleurs. Le meme article énumère "rouge, jaune et noire", qui n'est meme pas l'ordre dans lequel le pays porte son drapeau. Un État qui n'a pas fixé ses couleurs dans le bon ordre dès le premier jour en dit long sur la précipitation du reste.

Facultatif signifiait français

Vient enfin le point que la lecture francophone de 1831 escamote le plus volontiers, et qui explique pourquoi cet épisode ne sonne pas pareil à Gand et à Namur. La Constitution ne francise rien en apparence : son article 23 déclare l'emploi des langues facultatif. Mais facultatif signifie non réglementé, et non réglementé signifie, en 1831, français. Le vrai travail se fait ailleurs, dans un arreté du gouvernement provisoire du 16 novembre 1830, qui prévoit que le bulletin officiel des lois paraitra en français. Les citoyens gardent le droit de s'adresser à l'administration en flamand ou en allemand, et devant les tribunaux aussi, à une condition posée noir sur blanc : que la langue employée soit comprise du juge et des avocats.

Toute l'histoire linguistique belge du dix-neuvième siècle tient dans cette petite phrase. Le droit est reconnu, son exercice dépend du bon vouloir de celui d'en face, et la carrière publique passe par le français. Il faudra attendre la loi d'égalité de 1898 pour que les lois aient une version néerlandaise juridiquement égale, et 1967, cent trente-six ans après l'adoption du texte, pour que la Constitution elle-meme dispose d'une version néerlandaise officielle. L'allemand suivra en 1991. On comprend que la formule "la plus libérale d'Europe" produise deux mémoires. Au sud, elle est un motif de fierté. Au nord, elle désigne aussi l'acte de naissance d'un État qui a fonctionné plus d'un siècle dans une langue que la majorité de ses habitants ne parlait pas. Les deux lectures s'appuient sur le meme document, et les deux sont exactes.

Neuf jours de 1848

Il reste à savoir ce que valait ce libéralisme quand on le mettait sous pression. La réponse tient dans neuf jours de l'année 1848, l'année où la moitié de l'Europe s'embrase. Le 3 mars 1848, à cinq heures du soir, Karl Marx reçoit l'ordre de quitter le royaume dans les vingt-quatre heures. Il vivait à Bruxelles depuis 1845, chassé de Prusse puis de France, précisément parce que la Belgique passait pour l'État le plus libre du continent. La nuit meme, alors qu'il prépare ses bagages, un commissaire et une escorte perquisitionnent son domicile et l'arretent, au motif qu'il n'aurait pas de papiers, alors qu'il tient en main le passeport d'expulsion délivré quelques heures plus tot. Sa femme est détenue elle aussi.

Neuf jours après, le 12 mars 1848, une loi électorale ramène le cens au plancher que la Constitution avait elle-meme fixé, vingt florins, ce qui élargit d'un coup le corps électoral. Police d'un coté, ouverture immédiate et calculée de l'autre. La Belgique traverse 1848 sans révolution. C'est une réussite politique remarquable, et c'est aussi la preuve que les libertés de 1831 étaient administrées par une élite qui savait exactement quand ouvrir la vanne et quand fermer la porte.

Un bricolage qui s'est exporté

Le plus étonnant, pour finir, c'est que ce bricolage a fonctionné, et qu'il s'est meme exporté. La Constitution belge devient au dix-neuvième siècle une référence pour les libéraux d'Europe. On en suit la trace dans les débats constitutionnels prussiens de 1848 et de 1850, où elle sert autant de caution que de modèle. Elle inspire, sur le continent et au-delà, plusieurs chartes fondamentales. Un État conçu à Londres pour servir de tampon, doté d'un roi importé après un premier refus, a produit l'un des textes les plus copiés de sa génération. Écrit en neuf jours par deux hommes de vingt-cinq et vingt-neuf ans, à partir de quatre sources étrangères.

Car il faut le redire pour mesurer la chose. Le texte a été rédigé, pour l'essentiel, par les deux plus jeunes membres de la commission, Paul Devaux, avocat brugeois de vingt-neuf ans, et Jean-Baptiste Nothomb, d'Arlon, vingt-cinq ans. Ce meme Nothomb avait obtenu qu'on abaisse à vingt-cinq ans l'age d'éligibilité au Congrès, l'age qui était le sien, avant d'y etre élu comme plus jeune membre de l'assemblée. Il deviendra Premier ministre onze ans plus tard. Voilà l'homme, ou plutot les deux hommes, qui ont tenu la plume de l'acte fondateur d'un pays.

La pièce à conviction

Tout cela mène à une seule conclusion, et c'est celle de cette série. La Belgique est un État fabriqué avant d'etre une nation, et la Constitution de 1831 en est la pièce à conviction la plus propre, parce qu'elle est écrite, datée, vérifiable. Ce n'est pas un peuple belge qui s'est donné une loi fondamentale. C'est une commission de juristes désignés, un texte rédigé en quelques jours à partir de modèles étrangers, adopté par deux cents hommes élus par une trentaine de milliers de votants, destiné à concilier deux familles politiques qui se détestaient six mois plus tot, et voté sans qu'on sache encore qui régnerait.

Un dernier point, qui ouvre l'épisode suivant. Ces hommes ont verrouillé le pouvoir royal article après article, obsédés par l'idée d'un roi qui ne posséderait rien en propre. Ils ont pourtant prévu le cas où le Roi voudrait régner ailleurs. L'article 62 dispose qu'il ne peut etre chef d'un autre État sans l'accord des deux Chambres. Cet article a servi une fois. Le 28 avril 1885, la Chambre autorise Léopold II à devenir souverain d'un territoire d'Afrique centrale près de quatre-vingts fois plus grand que la Belgique, à l'unanimité moins une voix. Le Sénat suit deux jours plus tard. La résolution précise que l'union entre les deux États sera exclusivement personnelle. Traduction : ce que le Roi ferait là-bas ne regardait pas le pays. La Constitution n'a pas été violée. Elle a été utilisée.