La phrase que personne n'a écrite

Enquete sur quarante-quatre ans de démontage belge. Un pays qui se transforme par des textes que personne ne lit, votés par des assemblées qui ne les ont pas écrits, dans des lieux qui ne sont pas des parlements.

Le mardi où le pays a changé de nature

Le 5 mai 1993, la Belgique a cessé d'etre ce qu'elle avait été pendant cent soixante-deux ans. Une révision de la Constitution, publiée au Moniteur, réécrit l'article premier : la Belgique est un État fédéral qui se compose des communautés et des régions. Ce n'est pas un ajustement technique. C'est un changement de nature juridique, l'équivalent constitutionnel d'un changement d'espèce.

Demandez autour de vous ce que les Belges retiennent de 1993. Personne ne citera le 5 mai. Tout le monde citera le 31 juillet, la mort de Baudouin à Motril, les files devant le Palais royal, la Belgique en larmes pendant dix jours. Douze semaines séparent les deux événements. L'un a transformé l'État, l'autre a occupé les écrans.

Ce contraste n'est pas un hasard, et ce n'est pas non plus un défaut de mémoire collective. C'est la signature de la méthode. Depuis 1970, la Belgique se transforme par des textes que presque personne ne lit, votés par des assemblées qui ne les ont pas écrits, à partir d'accords conclus dans des lieux qui ne sont pas des parlements. Cet article pose une question dérangeante : qui a fait ce travail, où, avec quel argent, et pourquoi le résultat ressemble à ce qu'il est.

Un article de la Constitution qui n'a jamais existé

Commençons par la pièce la plus révélatrice de tout le dossier, et la moins connue. En 1993, dans le paquet de la Saint-Michel, les négociateurs insèrent dans la Constitution un article numéroté 25ter, aujourd'hui l'article 35. Son contenu est explosif : l'autorité fédérale n'aurait de compétences que dans les matières que la Constitution et les lois lui attribuent formellement. Tout le reste, ce que les juristes appellent la compétence résiduaire, irait aux Communautés et aux Régions. C'est le renversement complet de la logique d'un État. Dans la Belgique d'aujourd'hui, ce qui n'est attribué à personne reste fédéral. Avec l'article 35, ce serait l'inverse.

Cet article a été inscrit dans la Constitution belge en 1993. Il n'est jamais entré en vigueur. Il ne le peut pas : son application exige une loi à majorité spéciale qui n'a jamais été votée, et les déclarations de révision successives n'ont pas ouvert la porte. Jean-Luc Dehaene, le Premier ministre qui l'a fait adopter, a estimé lui-meme qu'il n'entrerait jamais en vigueur. Aujourd'hui, aucun parti, ni au nord ni au sud, ne réclame son activation.

Retenez la situation, parce qu'elle résume tout : la Constitution d'un pays européen contient depuis trente-trois ans un article qui n'a jamais produit d'effet un seul jour, inséré uniquement pour permettre à une formation nationaliste flamande de signer un accord. Il n'a pas été écrit pour s'appliquer. Il a été écrit pour etre signé. C'est ce que la Belgique appelle un compromis.

La phrase que personne n'a écrite

Remontons à l'origine. Le 18 février 1970, le Premier ministre Gaston Eyskens monte à la tribune de la Chambre et prononce la phrase la plus citée de l'histoire institutionnelle belge : l'État unitaire, tel que les lois le régissent encore dans ses structures et dans son fonctionnement, est dépassé par les faits. On la cite partout, on la grave dans les manuels, on la considère comme l'acte de naissance du fédéralisme belge.

Un détail change tout, et il est documenté par le CRISP dès 1970. Cette phrase n'est pas d'Eyskens. Elle figure dans le rapport du groupe de travail sur les problèmes communautaires, le fameux "groupe des 28", composé de représentants des partis. Le Premier ministre l'a reprise dans sa communication. Autrement dit, la formule fondatrice du fédéralisme belge est une phrase de comité, négociée entre états-majors, ensuite pretée à un chef de gouvernement pour lui donner de la solennité.

Il faut aussi se méfier de sa jumelle, "la Belgique de papa a vécu", qui circule partout attribuée au meme Eyskens. L'attribution est traditionnelle, pas établie. Ne la citez pas comme une citation.

Et il y a plus surprenant encore. Cette première réforme, celle qui "met fin à l'État unitaire", ne transfère presque rien. L'historien Vincent Dujardin rappelle qu'elle ne déplace que deux pour cent du budget de l'État. Elle crée trois communautés culturelles, inscrit des régions qui resteront lettre morte pendant dix ans, et installe surtout un dispositif de protection : sonnette d'alarme, majorités spéciales, parité linguistique au conseil des ministres.

Le geste fondateur du fédéralisme belge n'a donc pas distribué du pouvoir. Il a distribué du droit de veto. Tout ce qui suit, pendant quarante-quatre ans, se négociera sous la contrainte de ces verrous posés en 1970 par des gens qui pensaient régler la question une fois pour toutes.

Une géographie du pouvoir

Alignez les noms des accords institutionnels belges et vous obtenez un plan de la ville plutot qu'un ordre du jour parlementaire. Val Duchesse. Palais d'Egmont. Chateau de Stuyvenberg. Saint-Michel. Saint-Quentin. Lambermont. Lombard. Papillon. Ce sont des chateaux, des palais et des rues. Aucun n'est le nom d'une assemblée élue.

Ce n'est pas du folklore, c'est la conséquence mécanique d'une règle. Toute réforme institutionnelle passe par des lois dites à majorité spéciale : deux tiers des voix dans chaque chambre, plus la majorité dans chaque groupe linguistique. Une minorité de blocage existe donc en permanence des deux cotés de la frontière linguistique. Aucune coalition ordinaire ne peut réformer seule, aucun camp ne peut imposer quoi que ce soit à l'autre. La conséquence est inévitable : il faut d'abord un pré-accord entre présidents de partis, obtenu à huis clos, hors caméra, souvent en conclave de plusieurs jours, et ensuite seulement une descente au Parlement pour ratification.

En matière institutionnelle, le Parlement belge n'est pas le lieu où l'on décide. C'est le lieu où l'on enregistre. Un seul Premier ministre a refusé publiquement de jouer ce role : Leo Tindemans, le 11 octobre 1978, quand il a renoncé à porter le pacte d'Egmont négocié par ce que la presse flamande appelait alors la "junte" des présidents de partis. Cela lui a couté sa carrière gouvernementale et n'a rien changé à la méthode. Trois ans plus tard, on négociait à nouveau dans un chateau.

Un mot de prudence sur le dernier accord en date. L'"accord papillon" de 2011 est couramment expliqué par le noeud papillon d'Elio Di Rupo. Une autre explication, la forme du schéma institutionnel négocié, circule tout autant. Aucune des deux n'est démontrée. C'est exactement le type de détail que la vulgarisation transforme en certitude, et il vaut mieux le laisser ouvert.

Un fédéralisme construit à l'envers

Presque toutes les fédérations du monde sont nées par agrégation. Des cantons, des États, des Länder existaient d'abord, puis ont mis en commun une part de leur souveraineté. La Belgique a fait l'inverse : un État unitaire a redistribué ses compétences vers le bas, en créant au passage les entités destinées à les recevoir. La Flandre et la Wallonie, comme institutions politiques dotées d'un parlement et d'un gouvernement, n'existaient pas avant les années septante. Elles ne sont pas la cause du fédéralisme belge, elles en sont le produit.

Trois conséquences structurelles en découlent, et elles expliquent une bonne partie des blocages que les Belges vivent au quotidien sans en connaitre l'origine.

D'abord, il n'y a pas de hiérarchie des normes. Un décret flamand, un décret wallon et une loi fédérale ont la meme valeur juridique dans leur domaine. Aucun ne prime sur l'autre. Là où l'Allemagne dispose d'un principe simple, le droit fédéral brise le droit des Länder, la Belgique n'a strictement rien d'équivalent.

Ensuite, les compétences sont exclusives. Pas de compétences partagées comme en Allemagne ou en Autriche : chaque niveau est censé etre seul maitre chez lui. Comme la réalité sociale, elle, refuse de se laisser découper ainsi, le pays a du inventer un troisième étage informel de gouvernement, fait d'accords de coopération, de conférences interministérielles et d'un Comité de concertation. C'est là que se règle, en pratique, tout ce que l'architecture officielle ne prévoit pas. Une pandémie l'a rappelé brutalement en 2020.

Enfin, il fallait un arbitre. La Cour d'arbitrage, créée par la réforme de 1980, opérationnelle en 1984, devenue Cour constitutionnelle en 2007, n'est pas un raffinement démocratique importé. C'est une pièce de mécanique rendue indispensable par un système sans hiérarchie. La sixième réforme lui a meme confié la surveillance d'un principe de loyauté fédérale, ce qui revient à demander à un juge de garantir la bonne foi entre partenaires politiques.

L'asymétrie fondatrice

En 1980, la Flandre fait un choix que les francophones ne font pas : elle fusionne immédiatement sa Communauté et sa Région en une seule institution, un parlement, un gouvernement. Les francophones conservent deux niveaux distincts, la Communauté française et la Région wallonne, avec Bruxelles à cheval sur l'ensemble.

Tout le déséquilibre visuel du fédéralisme belge date de là. Il ne s'agit pas d'une bizarrerie de plus, mais d'une divergence de projet. Le nord construit un peuple avec des institutions. Le sud gère des territoires avec des budgets.

La suite aggrave le tableau. En 1993, faute d'argent, les accords de la Saint-Quentin organisent le transfert de compétences de la Communauté française vers la Région wallonne et vers la Commission communautaire française à Bruxelles. Un fédéralisme dans le fédéralisme, décidé entre partis francophones, pour des raisons essentiellement budgétaires. Ajoutez la Communauté germanophone, septante mille habitants dotés d'un parlement et d'un gouvernement, ajoutez le statut à part de Bruxelles avec ses commissions communautaires, et vous obtenez un ensemble que personne n'a dessiné et que personne ne peut expliquer en une phrase.

Ce n'est pas un fédéralisme symétrique. Ce n'est meme pas un fédéralisme à six. C'est un empilement d'exceptions dont chacune a été la condition de survie d'un accord.

Le vrai sujet, c'était l'argent

Les transferts de compétences font les titres. La loi spéciale de financement décide de tout. Elle date du 16 janvier 1989, elle est le coeur battant du fédéralisme belge, et elle pose une seule question depuis trente-sept ans : les entités fédérées vivent-elles de dotations calculées sur leurs besoins, ou de recettes fiscales calculées sur ce qu'elles produisent ? Le premier modèle est solidaire, le second est "responsabilisant". Cette opposition recouvre presque exactement la ligne nord-sud, pour une raison arithmétique simple : la Flandre produit davantage de recettes qu'elle n'en consomme, la Wallonie et Bruxelles l'inverse.

Chaque réforme a poussé le curseur vers le second modèle. Jamais vers le premier.

La sixième réforme donne la mesure de l'opération. Les textes publiés au Moniteur belge du 31 janvier 2014 représentent environ mille pages. Vingt milliards d'euros passent du fédéral aux Communautés et aux Régions. Les moyens propres des entités fédérées grimpent de quarante-cinq à soixante-cinq milliards. Les Régions reçoivent douze milliards d'autonomie fiscale à l'impot des personnes physiques, avec un "facteur d'autonomie" fixé à 25,99 % pour les premiers exercices. Le résultat, aujourd'hui, est que le budget des entités fédérées dépasse celui de l'État fédéral hors sécurité sociale.

Ce qui n'a pas été transféré est tout aussi éloquent. La dette publique est restée fédérale. Les pensions sont restées fédérales. La sécurité sociale est restée fédérale. Le niveau fédéral belge s'est progressivement réduit à une caisse, une dette, une police, une armée et une diplomatie. Il paie, il emprunte et il représente. Il gouverne de moins en moins.

Aucune réforme n'a jamais dit cela à voix haute. Toutes l'ont organisé.

Ce qu'on n'a jamais demandé aux Belges

Voici le point qui devrait figurer dans tous les manuels scolaires et qui n'y figure nulle part. Aucune des six réformes de l'État n'a été soumise aux électeurs. Pas un référendum, pas une consultation populaire, pas une question posée à un seul citoyen sur la transformation de son pays.

Ce n'est pas une négligence, c'est un verrou juridique doublé d'un traumatisme politique. Le référendum national n'existe pas en droit constitutionnel belge, et la consultation populaire de 1950 sur la Question royale, celle qui a failli déclencher une insurrection, a durablement dégouté le personnel politique de l'exercice. La procédure de révision, réglée par l'article 195 de la Constitution, prévoit qu'on déclare d'abord les articles à réviser, qu'on dissolve ensuite les Chambres, et qu'on révise après les élections. Les électeurs votent bien entre les deux étapes, mais sur des programmes complets et sur des personnes, jamais sur la réforme elle-meme.

Une tentative récente mérite d'etre signalée, parce qu'elle a échoué : la consultation citoyenne "Un pays pour demain", lancée sous le gouvernement précédent, n'a pas rencontré son public, et l'accord de gouvernement actuel n'envisage pas de la répéter.

2026 : la septième est en préparation

Elle est annoncée depuis 2014. L'accord de gouvernement De Croo, en 2020, prévoyait déjà un travail préparatoire devant aboutir à une large déclaration de révision de la Constitution. Il n'en est rien sorti.

Cette fois, le dispositif est différent. L'accord de la coalition Arizona confie la préparation au Premier ministre en personne, chargé d'élaborer des textes législatifs sur la répartition des compétences, les règles de financement et les institutions, avec l'appui de constitutionnalistes des deux groupes linguistiques. En avril 2025, Bart De Wever est venu exposer lui-meme ce volet devant la commission de la Constitution de la Chambre. La suppression du Sénat est annoncée pour cette législature. L'horizon de la réforme complète est la législature 2029-2034.

Le sens du mouvement n'est pas ambigu. Interrogé à la Chambre en mars 2025, le Premier ministre a écarté toute refédéralisation de compétences. Comme depuis 1970, le trajet est à sens unique.

Et il vient de recevoir son meilleur argument. Entre juin 2024 et février 2026, la Région de Bruxelles-Capitale est restée six cent treize jours sans gouvernement de plein exercice, six cent quinze en comptant la prestation de serment. Elle a battu le record fédéral des 541 jours, et placé la Belgique aux trois premières places d'un classement mondial dont personne ne veut. Le Premier ministre a immédiatement relié cet enlisement à la nécessité d'une réforme institutionnelle.

L'ironie mérite d'etre notée : la crise qui sert aujourd'hui à justifier la septième réforme s'est produite dans une Région qui n'existe que parce que les réformes précédentes l'ont créée, avec les mécanismes de protection qu'elles lui ont imposés.

Un pays qui ne cesse pas d'etre provisoire

Le mot "réforme" suggère un événement borné, avec un avant et un après. En Belgique, il désigne un régime permanent. Depuis 1970, la question de la structure de l'État n'a jamais quitté l'agenda plus d'une législature d'affilée. Six réformes en quarante-quatre ans, une septième en préparation, un article de la Constitution qui attend depuis trente-trois ans de s'appliquer, et pas un seul texte que ses auteurs aient présenté comme provisoire au moment de le signer.

En 1830, la Belgique a été autorisée, encadrée et taillée par une conférence de grandes puissances réunie à Londres, avec la participation active de ses propres élites. Depuis 1970, elle est redécoupée par une conférence permanente de présidents de partis réunis dans des chateaux de la périphérie bruxelloise. L'échelle a changé, les acteurs ont changé, la méthode est identique : on négocie entre gens autorisés, on signe, on ratifie, et on considère que la question est réglée jusqu'à la prochaine fois.

C'est la définition meme d'un État de compromis. C'est aussi, il faut le reconnaitre, la raison pour laquelle ce pays tient encore.