Le pays que les grandes puissances ont dessiné

Les insurgés ont gagné dans la rue. Mais les frontières, la neutralité et le roi se sont décidés à Londres, entre cinq puissances qui n'habitaient pas le pays. Un condominium d'origine.

La formule nous vient du compte rendu que Goschen adresse à Londres, il faut donc la manier comme un propos rapporté et non comme une citation certifiée. Mais elle dit quelque chose de vrai, et de dérangeant, sur ce pays. Le papier en question était le traité de 1839. Il garantissait la neutralité de la Belgique. Et l'existence meme du royaume, ce jour-là, tenait tout entière dans un document signé par cinq puissances qui n'y habitaient pas.

Pour comprendre pourquoi la Belgique de 1914 pouvait etre défendue ou piétinée à partir d'une feuille signée ailleurs, il faut revenir à la table où cette feuille a été rédigée. Elle se trouvait à Londres, et les Belges y comptaient pour peu.

Un pays né en cassant un mur

Commençons avant la Belgique. En 1815, au Congrès de Vienne, les vainqueurs de Napoléon redessinent l'Europe avec une hantise en tete, le retour de la puissance française. Pour verrouiller le nord, ils fabriquent une barrière. Ils soudent les anciennes provinces méridionales, catholiques, aux Provinces-Unies protestantes, et créent le Royaume uni des Pays-Bas sous Guillaume Ier d'Orange. Le futur territoire belge n'est pas pensé comme un pays, mais comme un rempart. Sa fonction, dès l'origine, est stratégique et tournée contre Paris.

Retenez ce point, il commande tout ce qui suit. La révolution belge de 1830 ne se contente pas de renverser un roi impopulaire. Elle détruit une pièce du dispositif de sécurité que l'Europe avait patiemment assemblé quinze ans plus tot. Ce n'est donc jamais une affaire intérieure. C'est une brèche dans l'équilibre du continent. Et une brèche dans l'équilibre, en 1830, cela ne se règle pas à Bruxelles, cela se règle entre grandes puissances.

Une révolution qui inquiète toute l'Europe

Tout commence le 25 aout 1830, à Bruxelles, pendant une représentation de La Muette de Portici à l'opéra de La Monnaie. Les troubles gagnent la ville, puis le pays. Le 4 octobre, un gouvernement provisoire proclame l'indépendance de la Belgique. La séparation d'avec le Nord est consommée. Reste à savoir ce que l'Europe va tolérer.

Car la sécession pose un problème qui dépasse de loin les barricades. Trois scénarios inquiètent les chancelleries. Le premier, que la France annexe ou vassalise la Belgique et retrouve d'un coup sa frontière de conquete. Le deuxième, que l'Autriche, la Prusse ou la Russie interviennent militairement pour restaurer Guillaume, ce qui déclencherait la riposte française. Le troisième, que la contagion révolutionnaire se répande, alors meme que la Pologne se soulève au meme moment contre le tsar. Personne, à Vienne, à Berlin, à Saint-Pétersbourg ni meme à Paris, ne veut d'une guerre générale pour un pays qui n'existe pas encore.

D'où la vitesse de réaction. Dès le 4 novembre 1830, à peine deux mois après les premiers coups de feu, une conférence s'ouvre au Foreign Office à Londres. Cinq puissances y siègent, le Royaume-Uni, la France, la Prusse, l'Autriche et la Russie, avec les représentants des Pays-Bas et de la Belgique. Elle va durer, par intermittence, jusqu'en 1839, produire septante protocoles et deux traités. Fait à noter, elle s'ouvre encore sous le gouvernement britannique sortant de Wellington, avant que Palmerston ne prenne le Foreign Office et n'imprime sa marque à la négociation. Le sort de la Belgique se décide dans une salle où les Belges, admis mais non décisionnaires, pèsent le poids d'un fait accompli qu'il faut bien gérer.

La tentation de vous découper

Première surprise pour qui imagine une Europe pressée de créer la Belgique. La conférence n'a pas commencé par vouloir un nouvel État. Elle a d'abord regardé l'hypothèse inverse, le partage. La diplomatie française, autour de Talleyrand, fait circuler l'idée d'une distribution des morceaux belges entre voisins, la France se servant au passage. Le projet est écarté, non par égard pour les habitants, mais par arithmétique de puissance. Aucun des cinq n'accepte de voir les autres s'agrandir à ses dépens.

C'est ici que se joue la logique profonde de 1830. La Belgique est autorisée à exister non parce qu'elle formerait une nation évidente, ni parce qu'elle l'aurait mérité, mais parce qu'un État indépendant et neutre est la seule solution qui ne fasse basculer l'équilibre en faveur de personne. Un tampon. Un pays dont la première utilité est d'occuper une place pour empecher les autres d'y venir. Le 20 décembre 1830, la conférence reconnait l'indépendance belge. Les Pays-Bas, eux, refuseront de la reconnaitre pendant près de neuf ans.

La neutralité, coeur du dispositif

Le 20 janvier 1831, la conférence proclame la neutralité et l'inviolabilité perpétuelles du nouvel État. Il faut mesurer ce que cet ordre des choses signifie. On ne demande pas aux Belges s'ils souhaitent etre neutres. La reconnaissance et la contrainte arrivent dans le meme mouvement. Vous existerez, donc vous serez neutres. Les deux phrases sont soudées.

Concrètement, ce statut interdit à la Belgique de nouer des alliances militaires, de choisir un camp, de mener une politique étrangère de puissance. En échange, les cinq garantissent son territoire. Le marché est clair, la souveraineté contre la protection, l'autonomie stratégique contre la survie. Ce carcan va structurer le pays pendant près de quatre-vingts ans. Il façonnera sa diplomatie, sa prudence, sa ceinture de forteresses, et jusqu'à sa mentalité. La Belgique est le seul grand État d'Europe occidentale conçu, dès sa naissance, pour ne pas peser. Elle n'a pas choisi la neutralité par sagesse ou par tempérament, contrairement à ce que la légende nationale racontera plus tard. Elle l'a reçue comme condition d'existence.

Ce que les Belges ont quand meme décidé

Une précision de rigueur, car la thèse de cette série n'est pas que la Belgique fut inventée à Londres. Elle fut encadrée par Londres, ce qui n'est pas la meme chose. À l'intérieur, les Belges tranchent de vraies questions, et pas toujours dans le sens qu'on croit.

La première est celle du régime. Une mouvance républicaine existe, réelle et bruyante, incarnée par Louis de Potter, l'homme le plus populaire et le plus radical de septembre 1830. Il reve d'un pouvoir issu directement de l'insurrection, refuse la tutelle du Congrès, et démissionne dès sa constitution, par lettre, le 13 novembre 1830. Le 22 novembre, le Congrès national tranche pour la monarchie constitutionnelle par cent septante-quatre voix contre treize. Le choix n'est pas seulement idéologique, il est diplomatique. Dans l'Europe de 1830, une république effraie, la Suisse mise à part il n'en existe guère, et un jeune pays déjà suspect ne pouvait se permettre d'ajouter ce soupçon à sa liste. Henri Pirenne notera plus tard le paradoxe, cette monarchie élue par une assemblée est, dans son principe, presque républicaine.

La seconde question est celle du corps qui décide. Le Congrès national a été élu le 3 novembre 1830 au suffrage censitaire et capacitaire. Quarante-six mille nonante-neuf personnes avaient le droit de voter, dans un pays d'environ quatre millions d'habitants. L'abstention dépassant le tiers, on estime à trente mille le nombre de votants réels. Autrement dit, le texte fondateur du pays, sa Constitution et le choix de son roi, procèdent d'une assemblée désignée par moins de un pour cent de la population. Voilà l'agentivité belge dans sa vérité, réelle mais étroite, celle d'une élite libérale et bourgeoise, pas d'un peuple en armes se donnant ses institutions. Ce sera le sujet entier de l'épisode suivant.

Un roi choisi ailleurs

Reste à coiffer le dispositif d'un souverain, et c'est là que la main extérieure se voit le mieux. Le Congrès élit d'abord, le 3 février 1831, le duc de Nemours, fils de Louis-Philippe, roi des Français. C'était le pire choix possible aux yeux de Londres, car installer un prince français sur le trone belge revenait à refaire, par la fenetre, l'annexion que toute la construction visait à empecher. Louis-Philippe le comprend. Quand une députation de dix membres du Congrès, conduite par le président de l'assemblée Surlet de Chokier, vient lui offrir la couronne au Palais-Royal le 17 février 1831, il refuse au nom de son fils. Il invoque le devoir et la paix. La vraie raison est l'hostilité annoncée de l'Angleterre. Le veto britannique s'exerce ainsi sans un coup de force, par la seule contrainte de la situation. Faute de roi, la Belgique se donne un régent, ce meme Surlet de Chokier, à la fin février.

Il faut alors un candidat qui ne fache personne. Ce sera Léopold de Saxe-Cobourg, prince allemand, luthérien, quarante ans. Veuf de Charlotte, l'héritière du trone britannique morte en couches en 1817, il reste intimement lié à Londres. Il est l'oncle de la future reine Victoria, dont il deviendra le mentor. Homme d'expérience militaire et diplomatique, il avait déjà refusé, l'année précédente, le trone de Grèce, jugé trop instable et trop exposé. Il est, en pratique, le candidat de l'Angleterre. Le 4 juin 1831, le Congrès l'élit par cent cinquante-deux voix sur cent nonante-six. Un souverain que presque aucun Belge n'avait jamais vu, dont la langue d'usage sera le français, la langue de l'élite et de la cour, et qui n'apprendra jamais le néerlandais.

Ce serait pourtant une erreur d'en faire un roi de paille, et c'est l'erreur la plus répandue à son sujet. Léopold négocie pied à pied. Il subordonne son acceptation au règlement des frontières et des dettes, obtient le traité des XVIII articles, plutot favorable à la Belgique, que le Congrès ratifie le 9 juillet 1831. Il prete serment le 21 juillet, date devenue la fete nationale. Et il s'imposera très vite au coeur du gouvernement, exerçant sur la diplomatie européenne, comme chef d'État d'un pays neutre et parent de la moitié des cours du continent, une influence sans rapport avec le role d'arbitre effacé que la Constitution lui assignait.

La facture arrive

Douze jours après le serment, la réalité rappelle qui tient vraiment le pays. Le 2 aout 1831, alors que Léopold fait son entrée à Liège, il apprend que l'armée hollandaise a franchi la frontière. Guillaume Ier tente de reprendre par les armes ce que la diplomatie lui arrache. C'est la campagne des Dix-Jours. En quelques journées, la jeune armée belge, mal équipée et mal commandée, est enfoncée. Ce qui sauve le pays, ce n'est pas elle. C'est l'armée française, entrée le 9 aout à l'appel de Léopold, pendant que Londres fait planer la menace de sa flotte. Les Hollandais se retirent, mais le mal politique est fait.

Car cette humiliation militaire se paie aussitot en diplomatie. Les XVIII articles, favorables, sont enterrés. On passe aux XXIV articles, nettement plus durs, arretés dès novembre 1831 et imposés définitivement par le traité du 19 avril 1839, quand Guillaume Ier se résout enfin à signer. Le solde est lourd. La Belgique perd le Limbourg oriental, Maastricht reste néerlandaise, le Luxembourg est coupé en deux, sa partie germanophone demeurant au grand-duc, c'est-à-dire au roi des Pays-Bas. Le pays hérite d'une lourde quote-part de la dette du royaume dissous. Et surtout, un péage hollandais frappe tout navire remontant l'Escaut vers Anvers.

Ce péage, la Belgique devra le racheter à prix d'or en 1863, en indemnisant les Pays-Bas.

Le papier qui devient un piège

Ce traité de 1839 scelle la Belgique dans ses formes durables. Indépendance reconnue, frontières fixées, neutralité garantie par les cinq puissances. Pendant trois quarts de siècle, ce statut fonctionne comme une protection. Puis il se retourne.

En aout 1914, l'Allemagne, pour contourner les défenses françaises, choisit de passer par la Belgique. Elle viole donc la neutralité que le traité de 1839 garantissait, et ce traité, dont Londres était l'un des signataires, devient le motif juridique de l'entrée en guerre britannique. Le dispositif pensé pour tenir la Belgique à l'écart des conflits la place, à cause meme de son statut de neutre garanti, au point de déclenchement de la Première Guerre mondiale. Le "chiffon de papier" de Bethmann Hollweg, c'est ce fil tendu depuis la table de Londres jusqu'aux tranchées de l'Yser. La protection était devenue le piège.

La guerre laisse une dernière trace, minuscule et révélatrice. Le nom meme de la dynastie devient impraticable. Léopold Ier avait apporté à la Belgique le patronyme de Saxe-Cobourg et Gotha, nom pris par sa maison lors du remaniement des duchés saxons en 1826. Après quatre ans d'occupation allemande, ce nom allemand sur une famille régnant en pays envahi n'est plus tenable. Les Britanniques avaient donné le ton dès 1917 en devenant Windsor. En 1920 et 1921, dans la discrétion, le roi Albert Ier cesse de faire porter les titres de duc de Saxe et de prince de Saxe-Cobourg-Gotha. L'usage installe "de Belgique", "van België", "von Belgien". Et voici le détail le plus belge de toute l'histoire. Ce changement n'a jamais été acté juridiquement. Ni loi, ni arreté royal, ni révision de la Constitution, ni décision de justice. On a simplement cessé d'employer le nom, et l'habitude a fait le reste pendant un siècle, au point qu'en droit strict les descendants de Léopold portent toujours Saxe-Cobourg. Un pays qui rebaptise sa dynastie sans écrire une ligne, on ne résume pas mieux sa manière d'exister.

Ce que cela change au récit

On raconte volontiers 1830 comme un élan romantique parti d'un opéra, une nation surgie de sa propre volonté. Cet élan a existé, et les Belges ont bel et bien fait leur révolution, choisi leur régime, écrit leur Constitution. Rien de tout cela n'est un décor. Mais la révolution a produit un fait, et ce sont les puissances qui en ont fixé les conditions de survie, la neutralité imposée, le roi validé, les frontières amputées, la garantie à cinq. La formule juste n'est donc ni "la Belgique inventée à Londres" ni "la Belgique née d'elle-meme", mais quelque chose de plus inconfortable et de plus exact. Une révolution belge autorisée, encadrée, neutralisée et bornée par l'Europe. Un condominium d'origine, agitation à l'intérieur, tutelle à l'extérieur. C'est précisément ce mélange qui fait de la Belgique un État de compromis avant d'etre une nation, un équilibre approuvé par d'autres avant d'etre un projet commun. Un pays qui, dès sa première heure, ne se possède pas tout à fait lui-meme.

Le prochain épisode entre par la porte que celui-ci a laissée entrouverte, cette assemblée d'à peine trente mille votants qui, en février 1831, a doté la Belgique de la Constitution la plus libérale d'Europe. Comment un texte aussi ouvert a pu sortir d'un corps électoral aussi fermé, c'est l'épisode 8.