Trente-six heures, et une règle qu'on n'a jamais écrite

Avril 1990. Un roi qui préparait son refus depuis vingt ans, un gouvernement qui réactive un article écrit pour un roi prisonnier, un Parlement qui valide sans une seule voix contre. Et une réforme promise qui n'est jamais venue.

Le vingt-six mars mille neuf cent nonante, dans ses carnets spirituels, le roi Baudouin écrit qu'il s'engage, pour Dieu seul, dans ce qu'il appelle lui-meme une folie. Nous sommes trois jours avant le vote de la Chambre. La loi n'est pas encore adoptée, elle ne lui a évidemment pas été transmise, et sa décision est déjà prise.

Ce détail chronologique défait le récit que tout le monde répète, y compris ceux qui célèbrent le geste. Dans la version courante, le roi apprend le vote, se trouve devant un cas de conscience, et improvise en quarante-huit heures une réponse morale. Ce n'est pas ce qui s'est passé. La biographie que Vincent Dujardin a publiée en mai deux mille vingt-six, la première fondée sur les carnets personnels et spirituels du souverain, établit que le roi s'inquiétait de cette évolution depuis près de vingt ans. Dès mille neuf cent huitante-deux, il se dit pret à ne pas signer une telle loi. Dans un écrit, il envisage meme une grève de la faim. Il consulte ses chefs de cabinet, le cardinal Danneels, et jusqu'à Jean-Paul II.

Vingt ans de préparation d'un côté. Et de l'autre ?

De l'autre, le gouvernement n'a rien inventé non plus. Il a rouvert un tiroir. L'article quatre-vingt-deux de la Constitution, devenu l'article nonante-trois après la coordination de mille neuf cent nonante-quatre, prévoit depuis mille huit cent trente et un que si le Roi se trouve dans l'impossibilité de régner, les ministres, après avoir fait constater cette impossibilité, convoquent immédiatement les Chambres. Le texte visait des situations physiques : la démence, la maladie, la captivité. Il avait servi une fois, pour Léopold III, prisonnier des Allemands en mille neuf cent quarante pendant que le gouvernement se repliait à l'étranger. Une loi du dix-neuf juillet mille neuf cent quarante-cinq avait meme été votée pour organiser l'exécution de cet article, exactement parce que la situation de mille neuf cent quarante avait montré qu'on manquait de procédure.

En mille neuf cent nonante, ce dispositif est appliqué à un roi de cinquante-neuf ans, en bonne santé, présent dans son chateau, en pleine possession de ses moyens, et qui demande lui-meme à etre déclaré empeché. Ce n'est plus une nuance d'application. C'est un changement de nature. L'impossibilité n'est plus constatée, elle est décidée. Elle n'est plus subie par le roi, elle est sollicitée par lui.

Comment le texte est arrivé sur la table du roi

Avant d'en arriver là, il faut dire comment ce texte est parvenu jusqu'à la table du roi, parce que ce trajet est déjà, en lui-meme, une improvisation belge.

La loi de mille neuf cent nonante n'est pas un projet du gouvernement. C'est une proposition parlementaire, déposée au Sénat par le socialiste francophone Roger Lallemand, qui avait défendu comme avocat le gynécologue Willy Peers lors de son arrestation en mille neuf cent septante-trois, et par la libérale flamande Lucienne Herman-Michielsens. Déposée une première fois en mille neuf cent huitante-six, rendue caduque par la dissolution des Chambres en mille neuf cent huitante-sept, redéposée en avril mille neuf cent huitante-huit. Entre-temps, l'accord de gouvernement de mai mille neuf cent huitante-huit avait renvoyé la question au Parlement, en admettant explicitement qu'une majorité différente de celle qui soutenait le gouvernement puisse se dégager sur une proposition de loi.

Cette formule mérite qu'on s'y arrete. Le gouvernement Martens VIII, qui associe sociaux-chrétiens, socialistes et Volksunie, décide par avance de ne pas gouverner sur ce sujet. Il autorise sa propre majorité à se défaire, le temps d'un vote. Les politologues parlent de majorité alternative, expression que certains parlementaires ont d'ailleurs contestée à l'époque. Le résultat est visible au Sénat : les groupes de la majorité s'y divisent presque à parts égales, trente-six socialistes francophones, vingt-neuf socialistes flamands et un sénateur Volksunie votant pour, contre trente-neuf sociaux-chrétiens flamands, quinze sociaux-chrétiens francophones et onze sénateurs Volksunie. Un sénateur PSC s'abstient. Au congrès de son parti, le vingt-cinq novembre mille neuf cent huitante-neuf, le président du CVP Herman Van Rompuy déclare posément que cette proposition ne peut pas devenir une loi.

Notez la mécanique complète. Un gouvernement au pouvoir laisse voter une loi qu'une partie de lui-meme combat. Le texte passe. Le chef de l'État, dont le Premier ministre appartient au parti qui a voté contre en bloc, refuse de le sanctionner. Et c'est ce meme Premier ministre qui organise la procédure permettant de passer outre son propre roi, sur une loi que son propre parti a rejetée. Trois niveaux de contorsion superposés, tous parfaitement assumés, aucun prévu nulle part.

La chronologie exacte

Voici maintenant la chronologie exacte, celle des actes et non celle des souvenirs. Le vingt-neuf mars, la Chambre adopte le texte venu du Sénat par cent vingt-six voix contre soixante-neuf, avec douze abstentions. Le trente mars, Baudouin écrit à Wilfried Martens qu'un grave problème de conscience l'empeche de sanctionner la loi, tout en précisant qu'il ne serait pas acceptable que sa décision bloque le fonctionnement des institutions démocratiques, et en invitant gouvernement et Parlement à trouver une solution. Le trois avril, un arreté des ministres réunis en conseil constate l'impossibilité de régner ; il parait au Moniteur belge du quatre avril, page six mille trois cent septante. Dans la nuit du trois au quatre, au chateau de Stuyvenberg, le conseil des ministres sanctionne et promulgue la loi à la place du roi. Le quatre avril, un second arreté convoque la Chambre et le Sénat en Chambres réunies. Le cinq avril, celles-ci constatent la fin de l'impossibilité de régner.

Sur la durée, un mot. Le chiffre de trente-six heures est celui que toute la presse répète et que le Vatican lui-meme a repris. Il ne résiste pas tout à fait au calendrier des actes officiels, qui court du soir du trois avril à la séance du cinq. D'autres comptes, notamment anglo-saxons, avancent quarante-quatre heures. Je retiens trente-six parce que c'est la formule consacrée, en signalant qu'elle est une convention de récit plus qu'une mesure.

Le vrai fait de cette séquence n'est pourtant ni la durée ni la conscience du roi. Il est dans le résultat du vote des Chambres réunies du cinq avril : deux cent quarante-cinq voix pour la fin de l'impossibilité, nonante-trois abstentions, aucune voix contre. Aucune. Ni du côté de ceux qui avaient combattu la loi, ni du côté de ceux qui l'avaient votée. Le pays entier, à travers ses représentants, a validé sans une opposition formelle une lecture de la Constitution que personne n'aurait défendue en théorie. Les abstentions disent le malaise. L'absence de vote négatif dit l'accord.

Que signe exactement un roi des Belges ?

Il faut alors poser la question que le récit dominant évite : que signe exactement un roi des Belges ?

La Constitution dit qu'il sanctionne et promulgue les lois. Mais elle dit aussi, à l'article cent six, qu'aucun acte du Roi ne peut avoir d'effet s'il n'est contresigné par un ministre, qui, par cela seul, s'en rend responsable. Cette phrase est le coeur du régime depuis mille huit cent trente et un. Elle a été écrite précisément pour que la personne du souverain reste hors du débat politique, et pour que la responsabilité d'un acte pèse toujours sur quelqu'un qui peut etre renversé. La conséquence est nette : la signature royale n'engage pas la conscience du roi, elle engage celle du ministre. J'ajoute que la presse se trompe régulièrement de sens en écrivant que Baudouin aurait refusé de contresigner la loi. C'est l'inverse. Le contreseing, ce sont les ministres qui l'apposent.

Baudouin a donc revendiqué une responsabilité personnelle que la Constitution lui refusait. On lui avait d'ailleurs proposé une porte de sortie : signer et publier en parallèle une lettre exposant sa position. Il a refusé, estimant ne pas pouvoir séparer sa personne de sa fonction. C'est une position respectable sur le plan moral. Elle est constitutionnellement fausse, et elle l'est au sens le plus strict, puisque tout le régime parlementaire belge repose sur cette séparation exacte.

Un détail achève de relativiser la dramaturgie. Dans son étude publiée en mille neuf cent nonante, le politologue Xavier Mabille, du CRISP, rappelle qu'il y avait eu dans l'histoire du pays deux cas antérieurs de non-signature par le Roi de textes adoptés par les deux Chambres, en mille huit cent quarante-huit et en mille huit cent huitante-quatre. Sujets mineurs, aucune difficulté sérieuse. Autrement dit, la prémisse selon laquelle la signature du roi serait un verrou absolu était elle-meme moins solide qu'on ne l'a dit en avril mille neuf cent nonante.

Car le refus de Baudouin n'a rien bloqué. La loi porte la date du trois avril mille neuf cent nonante. Elle est entrée en vigueur, elle a été appliquée pendant vingt-huit ans, puis modifiée par la loi du quinze octobre deux mille dix-huit, qui a sorti l'interruption volontaire de grossesse du code pénal tout en maintenant des conditions. Le geste du roi fut moral, pas juridique. Le présenter comme un blocage, c'est lui attribuer un pouvoir qu'il n'avait pas, et c'est exactement ce que fait la note du dicastère romain quand elle parle d'une abdication de trente-six heures survenue en mille neuf cent nonante-deux. Deux erreurs dans une phrase, dans un document qui ouvre une procédure de béatification.

La règle qu'on a promis d'écrire

Reste le point qui intéresse cette série, et qui n'a presque jamais été traité : la suite.

Dans sa lettre au roi, Martens n'annonce pas seulement le recours à l'article quatre-vingt-deux. Il ajoute que, pour éviter que de tels problèmes ne se posent à l'avenir, le gouvernement a l'intention de proposer une solution structurelle. Le mot est dans le texte. Baudouin lui-meme souhaitait cette réforme, et il en avait dessiné les contours : supprimer la sanction royale pour toutes les lois, ou la supprimer pour les seules lois éthiques, ou encore prévoir qu'après un délai de suspension la loi soit promulguée automatiquement. Dujardin, qui a lu les écrits du roi, rapporte que la piste fut jugée juridiquement trop complexe et politiquement trop risquée, et qu'elle ne fut pas retenue par le Premier ministre. Divers projets furent étudiés. Aucun n'aboutit. La mort de Baudouin, le trente et un juillet mille neuf cent nonante-trois, les enterra, Albert II n'étant pas favorable à une révision de la Constitution sur ce point.

Trente-six ans plus tard, le constat est le meme : aucune initiative n'a été prise pour empecher que la situation se reproduise. La Constitution dit toujours que le Roi sanctionne et promulgue les lois. Le seul précédent disponible reste une fiction juridique validée une fois, sans voix contre, et jamais transformée en règle.

Cette absence n'est pas théorique. Au moment où j'écris, le Parlement est de nouveau saisi d'un texte sur l'avortement. La ministre de la Justice Annelies Verlinden a préparé début juin deux mille vingt-six un projet portant le délai légal de douze à quatorze semaines, réduisant le délai de réflexion de six à deux jours, et l'étendant à dix-huit semaines pour les grossesses issues d'un viol. Le vingt-trois juin, la majorité a empeché la mise en discussion des propositions de l'opposition, qui vont plus loin. Le gouvernement avait promis un texte avant l'été. Quelle que soit l'issue, si un texte est adopté, il devra etre sanctionné. Et la seule chose que la Belgique aura à opposer à ce moment-là, c'est un précédent bricolé en mille neuf cent nonante, jamais codifié, jamais discuté depuis.

C'est ici que l'épisode rejoint tout le reste de cette série. L'hymne national n'a jamais été fixé par la Constitution, seulement par une circulaire administrative en mille neuf cent vingt et un. La frontière linguistique a été figée par une loi ordinaire en mille neuf cent soixante-deux plutôt que réglée sur le fond. La question royale a été tranchée en mille neuf cent cinquante par une consultation populaire sans valeur juridique, dont on n'a jamais tiré de règle, et qu'on n'a plus jamais osé rejouer. En mille neuf cent nonante, on a déclaré un roi empeché parce qu'il ne voulait pas signer, et on a promis d'y réfléchir plus tard. Plus tard n'est jamais venu.

Un règne de quarante-deux ans réduit à trente-six heures

Il faut ajouter un étage à cette histoire, parce qu'il est en train de se construire sous nos yeux. Le vingt-huit septembre deux mille vingt-quatre, le pape François s'est recueilli sur la tombe de Baudouin dans la crypte de Laeken et a salué le courage d'un homme ayant quitté son poste de roi pour ne pas signer une loi qu'il jugeait meurtrière. Le lendemain, au stade Roi Baudouin, il annonçait l'ouverture d'un procès en béatification. Le dix-sept décembre deux mille vingt-quatre, le dicastère des Causes des saints a constitué une commission historique ordinaire chargée de rassembler et d'évaluer la documentation. La procédure est donc, formellement, une entreprise historique. Or elle repose, dans les documents qui l'ont annoncée, sur une description erronée de l'acte qu'elle célèbre.

Le débat qu'elle a ouvert en Belgique dépasse d'ailleurs largement l'avortement. Anne Morelli a rappelé publiquement les sympathies du roi pour le régime de Franco. Le cardinal Fridolin Ambongo, archeveque de Kinshasa, a formulé la remarque la plus mesurée du dossier en observant que la vie d'un souverain ne se résume pas à une décision. Dujardin, de son côté, soutient que les conclusions de la commission parlementaire sur l'assassinat de Lumumba doivent etre fondamentalement revues, ce qui rouvre un autre chantier. Un règne de quarante-deux ans est en train d'etre réduit à trente-six heures, et ces trente-six heures sont racontées de travers.

Ce que je retiens de mille neuf cent nonante n'est donc pas la conscience d'un homme, qui lui appartient et que je n'ai pas à juger. C'est autre chose, et c'est plus embarrassant. Un pays a découvert en trois jours que sa Constitution ne prévoyait pas le cas le plus simple : un chef d'État qui refuse de signer. Il a résolu le problème par une fiction, à l'unanimité moins les abstentions. Il s'est promis d'écrire enfin la règle. Et il ne l'a pas fait, parce qu'écrire cette règle aurait obligé à dire à voix haute qui décide vraiment dans ce pays, et que cette phrase-là, personne n'a envie de la signer.